学界对第三方评估的概念并没有一个清晰的界定。普遍认为,政策评估的“第三方”主要区别于“第一方”评估(被评估对象的自我评估)和“第二方”评估(来自被评估对象主管部门的政府内部评估)。第三方评估被寄予“避免和克服第一方评估、第二方评估可能出现的主观性、内部化、不专业等问题”,成为提升政策评估科学性和民主性的主要策略。作为相对独立于政府政策决策、执行部门,并在特定政策领域具有专业、专长的研究组织,智库成为世界各国公共政策第三方评估主体的首选。因此,在当前国家加强中国特色新型智库建设的背景下,智库建设应注重公共政策的第三方评估,使之成为智库影响政策议程、参与决策咨询、开展政策方案论证之外的智库功能新的增长点,构成智库影响政策过程全生态链的新形态。

　　智库参与政策评估的必要性

　　2015年中央办公厅发布《关于加强中国特色新型智库建设的指导意见》,将“政府购买决策咨询服务”作为智库建设的制度保障之一。薛澜、朱旭峰在《中国思想库的社会职能——以政策过程为中心的改革之路》一文中,针对“政策思想垄断”导致思想库独立性丧失的可能性,提出建立“政策分析市场”作为保障思想库发挥其社会功能的制度条件。随着我国智库建设走向深入,智库作为思想观点、政策方案的供给者,将更多以市场化的机制保障政策分析市场的有序竞争,为政府决策咨询需求提供更高质量的服务。

　　但是,在智库建设和决策咨询的研究中,大多数学者往往将智库的功能发挥局限于“出谋划策”层面的决策咨询服务。作为相对稳定且独立运作的政策研究和咨询机构,智库首先是一个政策研究机构。政策研究也可以称为政策分析。而政策分析涵盖的不仅限于“出谋划策”层面的决策咨询。政府决策咨询的需求是多样化的,并分布在政策过程的各个环节,比如根据政策问题和政策目标制定政策方案,对众多政策方案进行评估,对政策执行进行指导、监控、评估,对政策执行效果进行评估,对政策是否需要终结做出评估判断,等等。而在此之前,智库作为“边缘利益群体的代言人”更是发挥着议程设置的功能。从上述流程中可见,智库对政策过程的影响是全流程的,自然也包括政策评估。智库的政策评估功能体现为事前的方案评估、事中的执行评估和事后的效果评估。因此,智库的政策评估功能是以智库为中心的政策分析市场的重要组成部分。智库产出的政策评估报告是政府决策咨询服务需求的重点。

　　智库契合第三方评估的核心要求

　　根据以上分析,智库参与政策评估是智库影响政策过程、发挥社会功能的应有之义,也是我国现阶段推进国家治理体系和治理能力现代化的迫切需求。智库在参与政策评估的过程中,显著地表现出其第三方的优势。如果追溯第三方评估的兴起和智库的发展的话,二者在时间上是一致的。美国是较早进行第三方评估的国家,在高等教育评估方面,1975年美国全国认证委员会和全国地区性机构认证委员会合并,成立了高等教育评估与认证委员会。这个委员会与联邦政府、州政府教育主管部门和教育机构均不存在隶属关系,是高等教育评估中出现的真正意义上的第三方。此前,两个机构独立运作的时间始于20世纪40年代。同时,智库在美国的蓬勃发展也同样肇始于20世纪40年代,并在70年代为全世界所重视。这种时间节点一致性的背后是智库的专业性和独立性恰恰契合公共政策第三方评估的需要。

　　第一是专业性。特定领域的政策评估需要专业性的经验判断和科学的评估方法及工具。而既具备上述条件,又属于相对独立于评估组织方和被评估对象的第三方,在当今社会主要集中于在特定领域具有研究专长的智库组织。美国学者保罗·迪克逊在界定智库的概念时,强调智库的专业性和跨学科特性。布鲁金斯学会等国际知名智库无不把专业性作为智库发展的生命线。智库在特定领域的专业性是其成为第三方评估主体的基础。智库在第三方评估过程中体现出来的专业性反映在两个方面:一是对政策问题认知的专业性,二是评估方法的专业性。第三方评估中对政策问题的专业性认知有助于明确公共政策评估的目标和评估操作的结构化;而评估方法的专业性则是保证第三方评估结果本身可以被评判的前提,也是产出可信的评估结果的基础。