近十年来，我国在农村金融改革方面做出了很多努力，如推进第二轮农信社改革、支持设立新型农村金融机构、出台各种扶持政策等。尽管如此，农村金融仍是整个金融体系中最为薄弱的环节。在近期国家频频释放利好信号的背景下，笔者认为，发展农村金融，更需要坚持问题导向，找准政策发力点，精准推进农村金融改革发展。

　　当前，农村金融的突出问题是资金供给不足，这种不足表现在“量”和“质”两个方面。从“量”看，大多数农民和农村经济组织的融资需求仍得不到满足。以笔者近期到江苏调研的情况为例：苏北某地级市约有农户9万户，剔除低保户等因素后，有资金需求的农户约6万户。按每户每年平均需3-5万元计，总融资需求18-30亿元。然而2013年该市累计仅发放贷款4.3亿元，贷款余额仅2亿元。

　　从“质”看，目前普遍存在的问题是银行抵押担保要求高、手续繁杂、贷款周期不符合农业生产需要。在这种情况下，农村民间借贷盛行。尤其在镇以下的农村地区，高息的民间借贷往往成为农民获得资金的主渠道。不仅加大了本来就弱质的“三农”成本，还可能使民间金融风险向正规金融体系传染，破坏金融秩序，影响社会稳定。

　　由于农村贷款管理成本和风险都相对较大，部分正规金融机构的贷款意愿并不强。在新型农村金融机构中，贷款公司和资金互助社发展缓慢。随着农信社向农村商业银行转轨，股东压力迫使一些农商行“洗脚上岸”转向城市金融和大客户。邮储银行尽管网点众多，但受风控能力所限贷款投放量大大小于存款量，反而成为农村资金“抽水机”。

　　造成农村金融发展困难的原因，表面上看是金融机构没有深入乡镇，背后的深层原因，则是制度不配套和政策的低效率。

　　从制度上看，目前，我国缺少适合农村合作金融发展的制度环境。尽管近年来农村专业合作组织的数量快速增长，但分散而不成体系，且有相当数量是基层政府出于上级要求而推动设立，并未成为真正的合作组织。另外，由于缺乏相关法律和制度，以“合作”目的而设立的农村信用合作社在市场竞争中很快变性成为商业性机构，纷纷转为农村商业银行。

　　配套制度欠缺或相互冲突。为规避风险，借款人通常被要求提供抵押或担保。但我国除机动车外尚未建立统一的动产登记制度，不动产登记制度也不健全，导致缺少抵押物成为农村金融的主要障碍。如近年来银行一直试图用农村土地承包权、经营权作为抵押品，结果却步履维艰。由于土地制度改革不到位、缺少流通市场，导致这类抵押品难以变现，无法真正成为防范风险的工具。

　　从政策上看，财税支持政策的针对性和集中度不足，削弱了政策的有效性：一是政策以支持金融和类金融机构为主，有些财税支持政策还设置了门槛。结果往往只有规模较大的机构才能获得财政补贴，导致事实上的不公平和不均衡；二是政策支持的指向过泛，精准度不够。三是资金分散，协调性不够。财政、科技、农业、商务等多个政府部门和多级政府均制订自己的支持政策，导致财政力量碎片化，落实政策的成本增加。

　　政策性金融没有充分发挥作用。政策性金融机构因分支机构数量少、贷款风险控制难度大等因素，主要为收储、加工企业以及大型项目和少数龙头企业提供服务；政策性保险（放心保）因尚未建立起与农村信贷的联动机制，对农村主体融资的支持作用很弱；政策性担保机构则由于经营风险大和经营机制存在缺陷，发挥的作用也十分有限。

　　综合以上，下一步农村金融改革应以增加资金供给为目标，重点推进制度调整，加强政策协调，提高政策指向的精度，更好地发挥社会资金在扶持“三农”发展中的作用。

　　作者： 国务院发展研究中心金融研究所所长