在地方政府制定公共政策的过程中，参考其他地区的已有经验是应有之意。但是，是否所有“参考”都能产生预期的积极效果？答案是不确定的。在经验层面，有“他山之石，可以攻玉”；也有“淮南之橘，淮北成枳”。这两个成语实际上代表了两种不同模式的经验参考：学习借鉴与跟风模仿。本研究指出，尽管政策扩散理论提出了大量有关政策学习与政策模仿的理论，但这些理论无法帮助我们有效地区分跟风模仿与学习借鉴。本研究在政策扩散理论的基础之上，引入政策过程论，提出了新的区分跟风模仿与学习借鉴的标准。本研究一方面从理论上对现有的政策扩散理论进行了修补与提升，另一方面也从实践上对地方政府“参考他人经验”的行为本质做出判断，并提出相应的政策建议，协助地方政府实现对他人经验的有效“学习借鉴”，摒弃跟风模仿，全面提升政策水平。

　　一、政策扩散理论背景下的

　　跟风模仿与学习借鉴在政策过程中参考其他地区的已有做法与经验，并将之移植复制到本地区。这一行为体现了政策扩散 (policy diffusion) 的过程，其结果是多个地区出现了政策趋同 (policy convergence) 。因此，我们有必要将“参考他人经验”这一政策行为放置于政策扩散的理论视野下进行思考。政策扩散指的是一个辖区 / 部门所实施的政策在空间上发生扩散，被另一个辖区 / 部门所采纳实施的过程。［ 1 ］学者们提出了多种导致政策扩散的原因，例如政策学习论［ 2 ］、政策跟风论［ 3 ］、政策竞争论［ 4 ］、道义型扩散论［ 5 ］、以及强权型扩散论［ 6 ］等。

　　在这些文献中，学者们试图从概念上对“跟风模仿”与“学习借鉴”进行区分。一般而言，政策的学习借鉴 (policy learning) 被认为是一地 ( 跟随者 ) 的决策主体在制定公共政策时借鉴其他地区 ( 创新者 ) 的成功经验。学习借鉴的理论假设是理性主义，即：政策后采纳方，即跟随者，在考虑政策扩散问题时持理性的态度，会对创新者采取该政策的效果进行成本 - 收益分析，从而做出学习借鉴的决定。［ 7 ］政策的跟风模仿 (policy imitation) 体现了政策跟随者的一种非理性的逻辑与投机预期。跟风机制的扩散指的是：当某一辖区 ( 创新者 ) 创新实施了某一政策之后，其他辖区 ( 跟随者 ) 也纷纷效仿该行为。此时，跟随者的愿望是将创新者的成功经验复制于本地区。但是，理性的成本 - 收益分析过程被人为的省略了，从而成为了一种盲目的跟风模仿。

　　学者们从理论上进一步对学习借鉴与跟风模仿进行了区分。例如，扎卡里·埃尔金斯 (Zachary Elkins) 和贝丝·西蒙斯 (Beth Simmons) 认为在政策学习中有一条清晰的逻辑线索，即创新地区先发的政策行为诱发了整个社会系统中信息的变化，而信息的变化成为了中间变量，导致其他区域通过学习借鉴，跟随了创新者的政策，从而实现政策在其他区域发生扩散。他们将政策的跟风模仿定义为“政策采纳”，并指出其与学习借鉴最大的区别在于信息作为中间变量的缺失。在跟风的政策采纳中，后进的跟随方并未对由于创新方的出现所改变的信息进行分析。［ 8 ］同时，有学者运用博弈论模型，对“政策学习”进行了更细致的界定，认为“学习借鉴”行为的一个重要要素是能够对其他地区的创新政策做出反应，并相应调整自己的预期收益，再对己方的政策进行制定、修改。［ 9 ］

　　虽然这些区分从理论上看是可以实现的，但却存在着实证检验的困难。首先，政策创新所诱发的信息变化难以确定并测量。政策创新所诱发的信息可能仅仅是“该政策在某地被实施”的事实陈述，也可能是关于该政策实施效果的信息。其次，在政策制定的黑箱中，政策追随者是否对信息进行了分析判断也不得而知。第三，在政策过程中决策者确有可能调整自己的预期收益，但无法判断这种调整是否是基于他人的创新而做出的。因此，如何判断区分政策跟随者的行为驱动，是简单的跟风模仿还是理性的学习借鉴，在实践中仍是一个难题。在政策扩散领域颇有建树的学者简森特·乔达娜 (Jacint Jordana) 和戴维·利维 - 福尔 (David Levi-Faur) 曾经悲观地指出：学习与模仿无法区分。［ 10 ］

　　但是，正如前文所提出的，区分政策跟随者的驱动亦具有较高的现实意义。虽然从表面看来，政策模仿与政策学习区别不大，但其可能导致截然不同的结果。学习借鉴他人的创新，能提升本地的政策；而盲目模仿跟风，不仅仅会造成效率的损失，更可能影响政策的有效性，危害政策主体的合法性。因此，无论是从理论层面还是从现实层面考察，都需要对“跟风模仿”与“学习借鉴”做出有效的区分。

　　二、跟风模仿与学习借鉴

　　——基于政策过程论的区分目前从事政策扩散研究的学者们尚未获得一个能够良好区分“跟风模仿”与“学习借鉴”的方法，究其原因，这是由当前政策扩散研究中的“两分法”所导致的，即政策扩散理论被简单的理解为“创新 - 趋同”两个分离的事实，而中间的过程被忽视了。下图可以反映出这种现有的两分法研究思路。

　　图 1 两分法的政策扩散研究

　　政策扩散是一个过程，在这个过程的终点是政策趋同这种现象。对学者而言，有价值的部分恰恰在于分析政策是如何从创新者转移至跟随者的，即政策趋同是如何实现的。而之前的政策扩散理论恰恰是与政策过程脱节了。美国学者麦克﹒米特罗姆 (Michael Mintrom) 也曾批判现今的政策扩散研究，认为其从本质上看关注的仅仅是政策颁布这一最终结果。［ 11 ］在实际的研究工作中，特别是占据主流地位的定量分析研究中，学者们使用事件史分析方法，更是将政策的传播与扩散过程被看作是一个黑箱，才导致了对学习与跟风的模糊定义。

　　区分“跟风模仿”与“学习借鉴”，需要把政策过程的黑箱打开，要知道在这个缺失的环节中到底发生了什么。幸运的是，对政策过程的分析与描述已经成果颇丰；同时，被称为教科书式的政策制定过程的“阶段论” (stage heuristic) 也在学术界拥有较大的共识。尽管曾对政策过程的“阶段论”提出过批判，保罗·萨巴蒂尔也承认“阶段论”是政策过程研究中占据统治地位的范式。［ 12 ］政策过程的阶段论认为：一般而言，一个完整的政策过程按照时间顺序会出现议程设置、方案制定、政策的合法化与颁布出台、政策执行、评估等环节。在政策扩散过程中，终点是政策被颁布出台。因此在本研究中，需要考察的是前两个阶段：议程设置与确定政策方案。

　　根据定义，“议程设置”是将公共问题转化为政策问题的过程，是将所有可能的问题集合缩小为政策制定者们实际上聚焦关注的问题集合的过程。［ 13 ］而在实际的政策过程中，议程设置包括了现状诊断、确认问题、明确目标等多个细节。通过议程设置，政策制定者将明确待解决的具体问题，设定解决该问题所要实现的具体目标。通过对现状与问题的分析以及对目标的界定，议程设置在政策过程中起到了“收敛”的作用。第一，议程设置收敛了议题。在纷繁复杂的现实中，一个问题的出现可能有多重原因。此时政策并不能“胡子眉毛一把抓”，而必须通过分析收敛，确定要着手解决的方面。第二，议程设置收敛了政策目标。诚然，所有的公共政策都具有一般性目标，如促进公平、增进财富、提高效率、扩大正义福利等。而在议程设置阶段，需要把这些宏观的战略目标转化为具体的、有针对性的、且能实现的政策目标。第三，议程设置在一定程度上收敛了备选方案。方案与目标、议题密切相连，具有内在的逻辑一致性。议程设置为备选方案的寻找确定了基本方向。

　　在议程设置结束之后，需要对政策方案进行拟定。一般而言，政策方案的来源可以包含政治权威或技术权威的建议、科学理论的引用、参与者的动机与需要等等。当政策备选方案被确定之后，才可能根据辖区 / 部门的行政程序，予以颁布。

　　区分“跟风模仿”与“学习借鉴”，需要将政策扩散中的“参考他人经验”这一行为纳入完整的政策制定过程进行考察。在一个地区制定政策的时候，“参考其他地区经验”的行为可能在两个环节发生。第一是发生于议程设置之前；第二是发生于议程设置之后。

　　当“参考他人经验”发生于议程设置之前时，可以判断这是一种“跟风模仿”行为。在议程设置中，政策制定者所面临的问题或需求是启动议程的开关。但是，若“参考他人经验”发生于议程设置之前，则意味着开启议程的是在其他地区已获成功的经验，而非本地的问题或需求。换句话说：某一政策在其他地区的成功激发了跟随者的兴趣；在跟随者看来，将该政策移植至本地区也必然产生同样的效果。跟随者一厢情愿地相信他人的经验必有可取之处。此时，跟随者只是艳羡其他地区的“成功经验”，并试图将之复制于本地区。通俗地说：此时的跟随者并没有待解决的问题，或并没有对待解决的问题进行深入的剖析，只是有了一个良好的工具。其意图是“为工具寻找一个问题”。这是一种忽视本地区真问题真需求的盲目跟风模仿。因此，由图 2a 所示，政策的跟风模仿是以其他地区的创新为起点；在这一创新的启发之下，启动议程，制定政策，并出台与创新者相似的政策，实现政策趋同。

　　当“参考他人经验”发生于议程设置之后时，则可大致认为这是一种“学习借鉴”行为。在这一过程中，起点是议程设置。严格地看，此时政策主体并不算是“跟随者”，因为在议程设置阶段政策主体并没有任何“跟随”的意图。政策主体此时独立地、不受他人影响地，对其现实政策问题进行确认，并对其所面临的政策环境进行分析。当议程设置环节结束之后，政策主体开始进行政策制定，寻找各种可能的备选方案。此时，其他地区的已有经验成为了备选方案的来源之一。若通过学习借鉴其他地区已有经验所设计而成的备选方案最终被选中，那么此时政策主体才能够成为真正意义上的“跟随者”。由图 2b 所展示，在学习借鉴的政策过程中，政策制定者的逻辑起点是真实的问题或明确的需求；之后以问题为导向，搜寻其他地区在解决此问题或回应此需求上所获得的成功经验。此时跟随者的意图是“为问题寻找一个工具”。同时，在问题特征、目标要求等外在约束下，跟随者会对已有的成功经验进行过滤，选取那些与本地区较为契合的经验进行学习借鉴。

　　三、案例分析——智慧城市的学习与跟风

　　当前，随着信息传播工具的发展与政务公开透明的进一步推进，有关地方政府政策创新的信息也无处不在。一个地区是否实施了某种政策，该政策的执行效果等信息很容易被大众以及其他地区的政策主体所察觉。在这种背景之下，政策过程中的“跟风模仿”与“学习借鉴”更是层出不穷。目前，智慧城市的建设在我国成为了一个地方政府追逐的热点。在有关“智慧城市”的政策过程中，理性学习与盲目跟风同时存在。

　　智慧城市是在城市管理过程中大量运用信息技术，实现组织、协调、管理的全面整合与协同，从而有效地利用资源、节约成本与能源、改进公共服务、提高居民的生活质量、减少城市建设对环境的影响、并提升城市建设水平与管理效率的一种创新治理思维与手段。相比数字城市，智慧城市不仅仅在硬件技术水平上更进了一步，在实施过程中更注重用户的交互与协同创新。目前在我国各地，创建“智慧城市”已经成为了一股潮流。截止 2013 年 8 月，住房与城乡建设部批准了 193 个国家智慧城市试点。但实际上，智慧城市的申请名单上有 250 余个城市。

　　在智慧城市的建设过程中，“学习借鉴”与“跟风模仿”两种模式同时存在。毫无疑问，智慧城市所能够实现的最直接的目的是提高城市综合管理水平，而这也确实是所有地方政府在进行城市管理时所面临的最主要的问题。但除此之外，作为“数字城市”的升级版，智慧城市还需要有一定水平的硬件条件加以支撑，有可信、可靠、可控的城市信息安全保障体系。

　　北京市 C 区在 2012 年成为了首批“智慧城市”试点城区。笔者从 2007 年起开始参与 C 区城市管理的政策咨询工作，了解 C 区建设“智慧城市”整个政策的出台过程。从前文所提出的模型判断， C 区的“智慧城市”建设是学习借鉴的结果。随着城市化进程的不断深化以及北京建设“世界城市”发展战略的实现， C 区面临着非常复杂的城市管理问题。 C 区是北京城八区中农村范围最大的区，同时也是中央商务区的所在地，区内居民构成复杂、流动人口多、社会矛盾凸显，对城市管理形成了一定的挑战。在这一实际需求之下，为了随时掌握各类城市问题的管理现状，整合城市管理的各类信息，完善社会管理工作， C 区于 2005 年成立了城市管理监督指挥中心，依托现代化的信息技术，打造了城市管理监督与服务体系，实现数字城市。［ 14 ］进入十二五之后， C 区“智慧城市”的建设开始进入了一个新的政策过程。而这一过程是以 C 区所面临的问题为起点的。北京建设国际化大都市的目标、 C 区不断增长的人口及其所带来的多种需求都要求 C 区的管理机构整合各个管理职能部门，实现管理者与区内居民的充分互动，提升管理水平。同时，在议程设置阶段， C 区现有的政策环境也被加以分析。经过几年数字城市的建设， C 区也拥有了较为完善的信息网络平台。在政策制定阶段， C 区充分结合本区实际问题与现有政策环境，参考借鉴了西方国家的“智慧城市”理念，开始启动以市民为中心的数字化生活服务和政务服务体系，并根据本区的实际情况，确定了安全家居、气象、水务、交通、节能减排等多个具体项目。 C 区立足本地区的问题与需求，借助本地区已有的资源与环境，参考发达国家的理念与做法，制定了“智慧城市”的策略。这一过程体现了学习借鉴的行为特点。

　　与 C 区的做法相反，在我国“智慧城市”的建设中，也存在着大量的盲目跟风模仿。毫无疑问，“智慧城市”这一政策理念整合了现代信息技术与先进的管理理念，本身是一个吸引人的政策。于是一些地方政府面对这一美好的概念一哄而上，而并没有关注本地区真正的需求与条件。例如，有些地方政府在推出“智慧城市”的概念时并没有对本地区的发展定位与区域特色进行评估，也没有明确政策目的，甚至在基本的信息安全保障体系尚未建成的情况下，便盲目引进“智慧城市”的概念，将这一做法与本地的政策议程进行强行的对接。在这种情况下，政策主体脱离了本地区的问题与需求，只是对其他地方的政策简单照搬，而并没有经过完整有效的议程设置。这种跟风模仿行为最终导致消极的结果。一方面，盲目跟风建成的“智慧城市”项目可能遭遇“水土不服”，无法与当地的现实与环境进行良性对接，造成了建设浪费，损失了效率；另一方面，这也损害了政策主体的合法性与公信力。

　　四、结语

　　在信息爆炸的时代，一个地区的政策创新会迅速地被传播。如何能最有效地利用这些信息，提升自身的政策水平呢？通过对地方政府“学习借鉴”与“跟风模仿”的区分，本研究提出以下的政策建议。

　　首先，公共政策的制定需要遵循经典的阶段论的要求。在议程设置阶段，政策主体要从实际出发，关注真问题与真需求。无论“他山之石”具有怎样的吸引力，在其被引入之前必须对本地的实际情况进行分析，从而实现外部经验与本地现实的良好对接。其次，在设计政策备选方案的阶段，要保持包容开放的心态。外部经验固然值得借鉴，但这只是政策备选方案的来源之一。在设计备选方案的阶段，要充分发挥各个政策主体的能动性与积极性，寻找最佳方案。事实上，其他地区的经验、本地区过去的经验、科学理论、民意等等都能是备选方案的来源。第三，在遵循政策过程阶段论的前提下明确真问题与真需求之后再对他人的经验进行借鉴固然是可取的，但在借鉴的同时，需要对这些外部经验进行分析处理与过滤，关注外部经验与本地区的“可比性”选择那些相似的案例进行借鉴。

　　学习借鉴与跟风模仿是政策扩散中的两种不同的机制。本研究结合政策扩散与政策过程理论，从实证上对之进行了区分。但是，有关他人经验与地方政府政策行为的关系远远不止学习借鉴与跟风模仿这两种。在有些情况下，其他地区的经验触发了本地的政策议程，但在备选方案的设计与选择中，地方政府可能会出于为创新而竞争的目的而刻意地设计一种全新的、与他人经验所不同的政策方案。而在另外一些情况下，创新者的经验在较长时间内逐步改变了跟随者的认知与偏好；从而跟随者“借鉴他人经验”的行为通过社会建构的机制加以实现。在政策扩散的理论视阈之下，如何更好的解释竞争与社会化 (socialization) 的机制？如何进一步区分竞争、社会化、学习借鉴、与跟风模仿这些机制？这些理论问题还有待学者们的进一步研究。

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