（中共中央党校（国家行政学院），北京 100089）

　　［摘  要］新时期，我国应急预案体系存在层级设计不够清晰、功能定位不够明确、编制方法不够先进等突出问题。为此，要按照“战略级—行动级—战术级”架构模式，对我国的应急预案体系进行再定位和重构，全面推广基于情景构建的应急预案编制方法，并建立“事件/演练-预案-法规”快速反馈机制。

　　［关键词］应急预案；系统重构；应急管理

　　［中图分类号］D035    ［文献标识码］A    ［文章编号］1008-9314（2018）06-0068-05

　　［收稿日期］2018-11-10

　　［基金项目］国家社科基金项目“基于情景构建的非常规突发事件应急预案研究”（14BGL136）阶段性成果；国家行政学院院级课题“国家应急预案体系的再定位与系统重构研究”（17ZZYB22）研究成果

　　［作者简介］曹海峰，中共中央党校（国家行政学院）应急管理培训中心副教授。

　　一、引    言 

　　“非典”以来，我国大力推动应急预案体系建设并取得巨大成就。从“量”上看，目前我国各级各类总体预案、部门预案、专项预案和企事业单位预案已达550多万件，在覆盖面上达到了“横向到边，纵向到底”。但从“质”上看，一方面，预案体系在系统规划、顶层设计、功能定位及可操作性等诸多方面仍存在一定不足，与新时期公共安全治理需求之间的差距开始逐渐显现；另一方面，应急管理体制机制的重大变革对应急预案体系重构提出了现实需求，国家预案体系亟待早日实现代际升级。

　　当前，国内针对应急预案体系定位和功能的研究，可分为三类视角：一是从法学视角，在宏观战略层面探讨应急预案在我国“一案三制”体系内所扮演的地位作用［1］,［2］；二是从公共管理学视角，在中观层面研究应急预案的体系架构、功能定位和管理流程等问题［3］,［4］；三是从安全科学技术角度，将预案定位为具体的操作规程或手册，在微观层面研究不同类别预案的具体编制方法［5］。上述不同视角的研究成果丰硕，前期对改进和完善国家应急预案体系发挥了重要作用。这些研究的结论和观点大致可归结为两大类：一类是承认应急预案在突发事件或者重大紧急状态时具有法律效力或同等法律效力，可以作为行政法规来进行指导。因此，一些位阶较高的应急预案，如国家或省级政府的总体应急预案，可以考虑升级为行政法规，以提升其权威性。另一类则认为，应急预案虽然具有一定的约束性，但其性质从本质上只能作为一种规范性文件，不能越俎代庖。在应急管理法律法规体系已经建成的当下，应当使其回归突发事件应急行动指南的本位，要在法律法规之下，完善应急预案体系的框架和具体内容。总体上，当前国内较少从宏观层面和顶层设计的角度开展针对应急预案体系定位的专项研究，我国在应急预案体系框架和系统定位方面的研究，尚停留在理论探索阶段。