【作者简介】洪建军，中国现代国际关系研究院欧洲所副研究员、博士，主要从事欧洲外交与安全及大国关系研究。

　　【内容提要】2009年4月，北约斯特拉斯堡—凯尔峰会通过一系列联合宣言和战略计划，显示北约正在进行新一轮战略调整。推动北约此次战略调整的因素是多方面的，包括新的国际安全环境压力、美国奥巴马政府提升与盟国战略合作意向、法德等欧洲大国寻求加强北约欧洲支柱的努力，以及北约调整外部关系的需要等。北约战略调整的目的是继续推动北约军事、政治转型，促使北约从地域性集体防务组织转变为更活跃和具有更强大干预能力的西方军事—政治同盟。但鉴于北约今后发展仍面临一些重大障碍，其未来作用和地位存在很大不确定性。

　　【关 键 词】北约/战略调整/军事机构/战略概念

　　北约近来的一系列新动向再度引起世界普遍关注：法国在退出北约军事机构40多年后全面回归北约体系，欧洲在北约内部的影响趋于上升；美国奥巴马政府竭力提升美与欧洲盟国的战略协作，对北约期望值增高；美欧领导人在北约60周年峰会前后频繁互动，加紧对北约进行战略调整。种种迹象表明，北约正进入一个新的“活跃期”。

一

　　2009年4月，北约28国领导人在斯特拉斯堡—凯尔峰会上，就北约当前任务和下一阶段的发展目标达成多项共识。峰会通过的“联盟安全宣言”和战略计划显示，北约新一轮战略调整正全面铺开。美欧成员国在北约框架内加强战略协调，并着手实施一系列新的战略行动计划。

　　首先，重点加强在阿富汗问题上的战略合作。阿富汗是北约在大西洋防区之外进行的最大规模军事行动地区，也是北约从本土防御向对外干预转型的实验场。美欧领导人均强调，北约在阿富汗的行动对清除恐怖主义源头和北约转型至关重要。自2003年8月北约接管对阿行动军事指挥权以来，北约国家不断增加驻阿军事力量，目前以北约为主体的阿富汗国际安全部队总兵力已超过5.5万人①。但北约部队主要集中在喀布尔以北地区，其在阿南部地区兵力严重不足，且其各成员国军队缺乏统一指挥和协调。近年，阿富汗和巴基斯坦境内塔利班势力卷土重来，该地区安全局势不断恶化，美欧领导人日益认识到阿富汗战争的难度和复杂程度远超过伊拉克战争，担心北约在阿富汗可能步前苏联失败的后尘。为此，北约近年来一直寻求加强在阿富汗的行动协调。美奥巴马政府上台后即着手将美海外军事行动重心从伊拉克转向阿富汗，并于2009年3月推出军事与民事手段并举、阿巴两国兼顾的阿富汗新战略。同时，美国努力争取北约盟国增加对阿富汗的投入，以共同推动阿富汗问题的最终解决。北约斯特拉斯堡峰会不仅以“宣言”形式明确支持了美对阿新战略，而且还制订了具体计划加强各成员国在阿富汗的军事行动，包括继续增兵和强化战场指挥和协调。美国已计划在2009年内增兵2.1万人，英、法、德等欧洲国家尽管在增兵问题上态度仍有保留，但也作出了增加兵力并迅速部署到位的决定。欧洲国家还承诺近期将增派3000人的战斗部队加强阿大选期间的安全保障，以及派遣约2000名军人参与对阿军警的培训任务。除加强军事行动外，北约各国还将加大对阿经济、民事方面的投入，促进当地政府管理和司法、警政改革，并在阿全面展开“反毒品战争”②。北约对阿新战略将改进成员国在阿富汗的战略分工，美国将更多侧重军事方面责任，而欧洲国家则侧重民事、警察内务和发展援助方面的职责。

　　其次，加速军事转型，提升北约对外干预能力。自北约布拉格峰会确定以反恐为中心的战略转型以来，北约军事力量建设及指挥系统一直朝着反恐和危机处理方向转变，建立和完善快速反应部队是其工作重心。北约在2006年里加峰会上宣布北约快反部队已具备初始作战能力，总兵力约达2.5万人。③但近年的实践证明，北约要维持如此规模的快反部队非常困难。北约的全球维和行动导致其军力分散，成员国很难为其提供更多作战部队和装备。北约在阿富汗的困难就是一个典型的例证。此外，北约快速部署能力也有待进一步提高。按照北约规划，其快反部队应能在5天内“强行进入”世界任何问题地区执行作战和救援任务，但目前北约离这一目标还有一定差距，尤其是其欧洲成员国缺乏远程投放和部署能力。因此，加强空中战略运输能力成为北约当前军事能力建设的重点。过去两年来，北约一直在加紧建设由其15个成员国组成的北约战略空中投放编队，预计建成后其远程投放能力达到1万公里。届时北约可迅速将一个旅的部队运送到欧洲之外战区。为更有效提升北约指挥和协调能力，北约还将加强其指挥、控制、通讯、计算机、情报、空中监视和侦察系统（即C4ISR），并计划建立北约联合战区弹道导弹防御系统，以提高北约应对各种射程导弹威胁的能力。北约欧洲成员国将为此逐步更新欧洲军事工业体系。此外，北约还酝酿建立由北约掌管和指挥的“多国联合部队”④，并计划组建新的救灾部队和军事警察部队。

　　第三，扩大在能源、气候变化和网络等领域的安全责任。自俄乌天然气争端所引发的一系列问题出现后，能源安全成为北约的一个新关注点。波兰、捷克等东欧成员国要求北约在能源安全方面发挥更大作用，甚至希望动用北约军队来保护欧洲石油和天然气的重要运输管道。美国对此态度积极，其参议院前任外交委员会主席理查德·卢加提出了以集体安全框架确保能源稳定供应的设想，称“任何对北约成员国停止能源供应的行为都应被视为对北约的攻击”。⑤北约秘书长夏侯雅伯亦强调“能源安全是北约需要关注的一个目标”。⑥北约军事委员会还具体提出应加强对在霍尔木兹海峡、阿拉伯湾和博斯普鲁斯海峡等能源运输线的安全防护。在最近召开的一系列北约峰会上，能源安全都是争论激烈的议题。德、法等国因对俄能源依赖严重采取了较为谨慎的立场，而美国和许多中东欧国家强烈主张北约在能源安全领域应“有所作为”。斯特拉斯堡峰会宣言明确提出，北约将采取更多切实措施，将能源安全逐步纳入北约安保范围，包括为各国主要能源供应线路和基础设施提供保护。⑦另外，针对近年来气候变化及信息网络安全的挑战日益增大，北约拟加大对这些领域的投入，并将其纳入北约总体安全战略规划范畴。事实上，北约近年来已经采取了一些应对措施，如丹麦、冰岛、挪威和加拿大等国加强了在北极地区的安全合作，北约秘书长亦放言北约将在北极地区驻军，以预防全球变暖可能引发的各大国对北极土地和资源的争夺。⑧北约还出台了一系列关于信息网络安全的指导文件，并计划在爱沙尼亚首都塔林成立反网络攻击研究中心，以提高联盟防御网络攻击的能力。

　　第四，更新北约“战略概念”。在北约未来作用和职能的定位方面，北约内部长期存在分歧，这一直制约着北约的发展。为解决这一难题，北约60周年峰会正式启动对北约“新战略构想”的制订程序，力求在北约未来定位方面统一各方立场。事实上，自冷战结束以来，北约一直寻求其职能的重新定位，并不断进行战略调整，以适应新的全球形势。美欧在1999年华盛顿峰会上推出了北约“战略概念”，其核心是扩大联盟“责任和使命”，以“有效保卫”西方整体利益。当前，随着欧洲内部大西洋主义影响上升和美奥巴马政府对外战略的调整，美欧对北约的作用有了新认识。美欧政界和军界的主流意见均认为，北约10年前提出的“战略概念”已难以适应当前世界安全形势的变化，面对非国家行动体对手的出现，北约尤其必须发展新的威慑手段。根据北约新战略要求，未来北约将继续对其军事指挥系统和军力系统进行调整，增加灵活性；加强部队的“远程投送能力”、“可部署性和机动性”、“存活能力和坚持能力”以及多国行动的“可协调性”；完善快反部队建设，力争缩小美欧间技术和能力差距。

　　除遏制恐怖主义外，北约在地区危机管理、防止核武器扩散、人道主义救援、能源安全、气候环境和信息网络安全等领域的作用也将趋于扩大。此次北约峰会发表的“联盟安全宣言”明确规定，北约将在更广泛国际安全领域承担安全责任。不过，许多欧洲成员国认为，使用军事力量并不是解决危机的唯一或不可避免的途径，在许多情况下，使用武力会对实现战略目标起到相反的作用，因此非军事手段必须是北约新战略的一个重要组成部分。德、法、意等国更是明确主张北约应在发展援助、促进“良政”和法制观念，以及与联合国等多边组织的安全外交协作方面加大努力，以便帮助冲突地区和国家消除各种威胁的根源。由此看来，北约未来“新战略构想”除维持集体防务及向大西洋防区以外地区投放部队等原则外，还将强调北约在国际民事、警政和维护欧美共同价值观和利益方面发挥独特作用。