【作者简介】陆杰华，(1960- )，男，北京大学社会学系教授、博士生导师，北京　100871；李月，(1987- )，女，北京大学社会学系博士研究生，北京　100871

　　【内容提要】特大城市的发展对于我国城镇化的发展具有重要影响，而近年来主要由人口规模膨胀所导致的“城市病”问题制约着我国特大城市的健康可持续发展，因此，对特大城市人口规模调控问题进行研究具有重要理论和现实意义。北京市是我国特大城市发展的典型代表，本文以北京市为例对特大城市发展过程中人口规模调控问题进行了理论与实践的探讨。本文对北京市人口发展历程和人口规模调控手段进行了梳理，总结其人口规模调控的经验教训，并在此基础上提出相应的政策建议，以期对我国特大城市的发展提供一定的借鉴指导。

　　【关 键 词】特大城市；人口规模调控；北京

　　中图分类号：C924　文献标识码：A　文章编号：1009-3176(2014)01-013-(10)

　　一、引言

　　自20世纪90年代中期以来，我国开始经历快速的城镇化过程，至2011年我国城镇化率超过50%，实现了城市人口首次超过农村人口的这一历史性跨越，标志着我国开始进入以城市社会为主的新成长阶段。《中国城市发展报告(2012)》显示，2012年我国城镇化率已达到52.57%。在城镇化快速发展的同时，我国特大城市的发展尤其令人瞩目。2011年我国人口超过500万的特大城市①达到12个，比2000年的6个翻了一番，其地区生产总值之和占全国城市地区生产总值的比重达到30%以上。特大城市的兴起有力地促进了我国经济社会的快速发展，对我国现代化进程具有重要意义。然而，历史经验表明，国内外大城市发展都将面临一个不容回避的现实瓶颈：“城市病”。伴随着快速的城镇化，大量农村人口涌向城市，而城市发展无力承担如此快速的城镇化压力，从而导致城市出现人口严重超载、资源供给紧张、交通堵塞、环境污染等问题，威胁着特大城市的可持续发展。究其原因，人口膨胀无疑是造成“城市病”最为重要的焦点。因此，对特大城市人口规模进行合理调控是有效应对“城市病”、提高城市发展质量的关键。西方城镇化发展的历史表明，城镇化进程会经历一个S型曲线，当城镇化比重在30%-70%之间时，城镇化将处于加速发展阶段。②未来几十年我国将处于城镇化迅速推进、特大城市必然增多的发展阶段，而拉美国家在快速城镇化过程中出现的一系列问题也为我们敲响了警钟。如何保证特大城市的发展质量？如何有效调控特大城市的人口规模？这些都是我们当前亟须解决的现实问题。

　　北京市是我国特大城市发展的典型代表。自改革开放以来，北京市经历了快速城镇化的过程，城镇化率在1978年-2012年短短34年间从54.96%迅速增加到86.20%，年均增速达到0.92%。这一过程也伴随着人口的过快增长，北京市常住人口从1978年的871.5万人迅速增至2012年的2069.3万人。在人口急剧膨胀的同时，北京市面临的“城市病”问题不断加剧。多年来北京市政府部门始终在采取一系列政策措施以缓解城市发展压力。因此，梳理北京市在人口规模调控中面临的困难与挑战，总结其在人口规模调控方面的经验教训，对于我国特大城市的人口规模调控无疑具有十分重要的借鉴意义。

　　二、特大城市人口规模调控的理论内涵与必要性分析

　　特大城市的发展有其自身的特殊性，人口发展是其中尤为重要的一个方面，发达国家城镇化的历程表明人口发展遵循着特大城市自身的发展规律，只有认识特大城市人口发展的规律，对人口规模实行科学有效的调控，才能最终实现特大城市的健康、可持续发展。

　　1.特大城市人口规模调控的理论内涵

　　人口规模调控主要是对城市人口的数量、结构和分布等方面的调控，而对于特大城市而言，人口规模调控的理论内涵则更加丰富，主要包括以下几点：

　　一是优化城市功能分区。城市空间承载着不同的城市功能，分别承担着工业生产、生活消费、商务办公、文化娱乐等多种功能，不同区域会形成主要承担特定功能的分区，如工业区、居住区、商务区、商业中心等。人口作为社会经济活动的主体，由于工作、生活、消费娱乐等需求，穿行在不同的城市功能分区之间。特大城市的特殊之处在于其面积跨度十分广，人们出行的通勤成本可能会因此大大提高，造成人口拥挤、交通压力大等一系列问题。因此，特大城市人口调控的首要内涵就是要规划形成合理有序的城市功能分区，使不同功能区实现错落有致的搭配，在城市中形成多个小而全的功能区集合，这样才能有助于减少人口在城市中活动的频率和出行的时间，从而有效利用城市空间，发挥城市各个功能分区的作用和潜力。

　　二是优化人口产业结构布局。产业结构对人口具有重要的引导作用，产业是人口依存的载体，有什么样的产业就有与之对应的人口。因此，优化产业结构是特大城市人口调控最为重要的途径之一。特大城市是人口要素和产业要素高度聚集的地区，可以说，特大城市的发展过程也是人口与产业结构持续优化和升级的动态变化过程。特大城市人口调控的一个主要内涵就是要充分运用自身要素高度聚集的优势，转变经济发展方式，以产业结构带动人口结构的改善，实现人口与产业结构相互促进的发展方式，实现城市经济向现代产业结构不断转变。

　　三是优化人口服务管理体制。特大城市往往是一个地区综合实力最强的代表性区域，在我国经济发展和社会建设方面具有重要的战略地位和带动作用。基于此，在强调引导人口有序流动的同时，还要强调“以人为本”的城市发展观，提高居民在城市中生活的幸福感，提升人口要素的活力和创造力，这也是人口规模调控的内在涵义。因此，特大城市应提高人口服务和管理体制的创新工作，适应特大城市人口管理的任务和特点，发挥特大城市地区辐射和示范作用，促进我国城镇化进程的全面推进。

　　2.特大城市人口规模调控的必要性分析

　　当前我国城镇化正处于全面快速推进的关键时期，特大城市的发展对于我国城镇化进程具有重要影响。结合特大城市自身发展以及我国整体城镇化进程，特大城市人口规模调控的必要性主要体现在以下几点。

　　一是促进我国城镇化进程的重要推手。特大城市往往是一个区域的重要增长极，众多优势资源不断向其聚集，使其保持了快速的发展。但大城市周边地区和其他欠发达地区则可能因为物质资源、人力资源或发展机遇等问题造成城镇化进程缓慢的局面，更加剧了区域发展的不均衡，阻碍了我国经济社会的全面发展。特大城市人口规模调控的一个重要意义在于能够间接实现资源的合理分布，推进其他地区城镇化进程，实现我国城镇化的全面推进。

　　二是实现基本公共服务均等化的需要。基本公共服务均等化的总体实现是我国全面建成小康社会战略目标的重要内容。然而，特大城市不断膨胀的人口为其公共服务均等化带来了巨大困难。一方面由于政府财力的限制，过度的人口膨胀导致政府在公共服务方面的财政负担日益沉重，难以为继；另一方面人口规模的无序增长导致公共服务需求的快速增长与政府所能提供的公共服务不到位之间的矛盾日益激化。对特大城市人口规模进行调控，实现人口规模合理有序地增加，也是保证全民享受公共服务均等化的重要前提。

　　三是经济发展方式转变的客观要求。特大城市作为人口与生产力高度集聚的地区，在发展到一定阶段时都不可逆转地会出现由第二产业主导型向第三产业主导型的转变，对人力资源的需求也会相应地由劳动密集型向资本、技术密集型过渡，其发展方式也从粗放型增长向集约型增长方式转变。产业结构和增长方式上的根本性转变一方面使得进一步过度的人口聚集变得没有必要，另一方面也为人口向周边地区扩散提供了可能。因此，人口调控是特大城市经济发展方式转变的客观要求。

　　四是维持城市社会稳定的现实需求。特大城市最为显著的特点之一在于人口在空间上的高度聚集。高密度的人口极易引发各类社会矛盾和冲突，特别是群体性事件和公共安全事件。此外，多元化的利益群体也都聚集在特大城市，在各个利益群体之间可能发生的利益冲突和博弈也易引发不同程度的社会震荡。这些都给在特大城市维护社会的和谐稳定提出了巨大挑战。因而，特大城市人口规模调控是优化社会管理、化解各类社会矛盾，切实维护我国社会和谐稳定和长治久安的现实需求。

　　因此，无论是从我国城镇化发展、保障民生，还是从经济增长、社会管理的角度来看，特大城市人口规模调控都是我国城市发展过程中不得不面对的现实问题，能否顺利解决特大城市的人口问题，很大程度上影响着我国城镇化发展进程的总体推进。