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纵论印度政府与社会组织的合作意识
2018年06月12日 15:37 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:苏曦凌 字号

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  政府对社会组织的管理以及相关管控关系的架构,是社会治理体系的基本内容之一。从根本上说,社会组织活动方向与政府需要的契合程度,是影响二者关系的关键变量。

  在印度社会的主流话语体系中,具有民间性、非营利性的社会组织主要包括“志愿组织”“行动组织”“副组织”“非政党政治组合”等。1947年印巴分治,印度从英国的殖民统治下独立以后,该国的各类社会组织不仅活跃在慈善救济、扶贫开发、教育发展等公共服务领域,还发挥着表达和整合多种利益关系的作用。

  政府对社会组织的管理以及相关管控关系的架构,是社会治理体系的基本内容之一。梳理印度政府与社会组织关系演进的历史线索,发现其中蕴含的内在逻辑,可以提供一些社会治理方面的启示。

  印度社会组织管理历史变迁

  20世纪40年代后期至50年代末,活跃在印度的社会组织主要是甘地的追随者们建立的志愿组织和基于宗教信仰的志愿组织。甘地的追随者们与印度国大党领导人以及许多印度政府官员有着战友之谊,而且他们所创立的社会组织多着眼于社会发展和能力培育,这让这些社会组织的发展得到了政府的支持。由于宗教类志愿组织在扶危济困方面为印度政府提供了帮助和有益的补充,所以印度政府对它们也采取了宽容和鼓励的态度。

  在这一时期,印度政府不仅在其制定的“五年计划”中为志愿组织安排了预算,通过“中央社会福利委员会”向志愿组织拨款,以“购买服务”的形式聘请社会组织参与对政府职员的培训,还设立了“土布与乡村工业公司”和“手工业委员会”等机构负责扶持、帮助相应领域的志愿组织。

  20世纪60年代初至70年代末,为了让志愿组织能够为政府分忧解难,帮助政府应对内忧外患的局面,印度政府为接受政府主导,并帮助政府推行发展项目的志愿组织提供了全力支持。

  在原有帮扶政策的基础上,印度政府利用1961年通过的《所得税法》,减轻社会组织税负、鼓励社会力量参与慈善事业。而这一时期的许多印度社会组织也确实在灾难救援、饥民救济、难民救助、失业人口培训等方面,发挥了重要的作用。但也有一些社会组织由于不满印度政府的制度安排和发展战略,而与印度政府产生了矛盾。1975年后,它们与印度政府之间的矛盾被搁置了。

  20世纪80年代至今,印度政府与社会组织之间始终存在着一定的张力。在印度的第六个“五年计划”(1980—1985年),首次列举了社会组织可以发挥作用的“新领域”。此后,印度政府在其所制定的国民经济和社会发展计划中,进一步拓展了社会组织的功能和作用范围。在这种情况下,印度的社会组织可以在处理部分社会事务方面为政府提供帮助,并作为印度政府提供公共服务、实施社会治理的助手,从政府获得一定的资助。

  现行监管法律体系与模式

  1950年生效的印度宪法明确规定,公民具有“结社或联合的自由权利”。独立之后的印度因循英国的普通法传统,法律制度的演进以判例为基础,再加上印度属于联邦制国家,印度宪法将有关社会组织的立法权限交由联邦和邦共享。

  印度各邦对于结社权有着不同的理解,对社会组织的监管也有不同的法律规定。所以,印度并没有一部规范社会组织的全国性法律。印度各个社会组织的所属人员需要了解这些法律差异,对于那些业务范围涉及多个邦的社会组织而言更是如此。

  综合研究印度联邦和邦一级的各项相关法律规定,可以发现它们都遵循了一些共同的法律原则,如结社自由、公益性、责任制等,而且可以从中梳理发现一些印度社会组织管理方面的模式化特征。

  首先是放宽准入,强化事中事后管理。印度政府对于社会组织的登记管理不仅程序简便而且条件宽松。与此同时,为保障社会组织行为取向的非营利性和行为方式的规范性,印度政府强化了事中事后监管,其监管内容包括组织活动的非营利性、组织治理的机制、资产捐赠和组织解散时资产的处理等。

  其次是归口登记。在印度,不同类型的社会组织,分别归口于不同层级、职能的政府部门登记管理。在联邦层面,登记管理机构包括所得税局和内政部。在邦一级的层面,登记管理机构包括慈善总署、社团登记处等。

  最后是分类管理。依据社会组织类型的不同,印度政府的监管力度也会有所差异。相对于公益性的慈善组织而言,印度政府对互益性的合作社监管力度较强。而接受国外捐赠的社会组织,则由印度联邦政府机构主要是内政部直接监管。印度社会组织要想获得批准,接受国外赠与不仅需要满足严格的条件限制,而且必须披露赠与的数额、来源及用途。

  坚持政府主导 聚焦社会需要

  印度独立以来,政府与社会组织间的管理关系虽然在不同的历史时期和社会条件下表现出迥然相异的阶段性特征,但其演变和发展却又遵循着本质性、必然性的逻辑理路。

  从根本上说,社会组织活动方向与政府需要的契合程度,是影响二者关系的关键变量。总的说来,印度政府对于社会组织持积极欢迎的态度。对于那些能够助政府一臂之力的社会组织,例如致力于经济发展、慈善事业等的社会组织,印度政府不仅会允许,而且会帮扶。

  考察印度独立以来政府与社会组织关系的发展历史,以及印度社会组织管理现状,可以得出以下几点经验性启示。

  第一,必须始终坚持政府在现代社会治理格局中的主导地位。政府的主导与社会组织的协同,对于打造共建共治共享社会治理格局具有重要影响。只有这样,才能将政府总揽全局的政治优势、协调各方的资源优势,与社会组织的专业技术优势等有机地结合起来。在这种情况下,通过政府为社会组织输血、造血,才能在保障社会组织活动的规范性、公益性的基础上,为社会组织发展积蓄可持续的内生动力。

  第二,必须将社会组织的活动方向聚焦于政府所需、社会所急、自身所能的领域。在这些领域中,社会组织应当努力成为贯彻落实政府发展战略的得力帮手,成为发现矛盾、化解矛盾、增进政府行政合法性的社会资源,成为政府与社会沟通联系的桥梁纽带,成为提供社会服务和公共产品的重要力量。

  第三,加强政府与社会组织之间的合作意识。政府可以对社会组织的自律能力抱有更大的信心,更加重视社会组织在社会治理和公共服务中的协同作用。社会组织则应进一步强化回应政府需要的合作意识和配合政府监管的自觉意识。

  (作者单位:广西师范大学政治与公共管理学院)

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