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海外中国政府治理创新研究40年
2019年10月09日 13:50 来源:中国社会科学网 作者:刘淑妍 字号

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  随着中国经济改革的深化和社会变迁的加速,社会治理与公共服务成为国家治理的重要内容,由此带来的中国政治领域发生的变革就主要聚焦于政府治理的范畴。回顾改革开放以来中国政府治理变革历程,主要展示了两方面的逻辑力量:一个是以调整政府、政党、市场和社会关系为主线的政府职能转型发展逻辑。根据任剑涛评价,中国的政府改革走过了发达国家300年的历程,仅仅在15年里,中国政府改革就在大布局上跨越了有限政府和有效政府两个门槛,具备坚实的合法性保障。[1]当前,中国政府职能转型继续定位于不同公共治理主体间的权力关系调整,目标是形成在中国共产党的领导下,政府、企业和社会组织协同治理,交互作用的治理格局和治理体系结构,并不断提升治理主体的治理能力;另一个是以有效公平供给公共服务为核心的公共治理创新实践逻辑。承接政府职能的理论内涵和具体现实要素,在政府公共服务和社会治理等具体领域,充分展示了中国政府治理体制机制创新和政策工具的改进。

  追寻和推进现代化是当今世界国家的共同任务,中国政府一直努力将自身的变革设计与社会的现代化发展结合起来,以建构国家治理体系和治理能力的现代化。由于历史和现实的多种机缘, 中国的治理现代化走的是一条被学者们称为“后发外生型现代化”的道路。[2]鉴于后发外生型现代化的特点,中国采用了“政府主导型”发展战略。在这种发展战略下,由国家现代化领导集团主导的“强政府”事实上构成了启动和推进国家现代化的第一推动力,并且是可持续发展的主要推动力。海外学者对中国政府的研究大多认同这一中国现实,从具体的城市和区域治理、地方治理与公共政策等寻求影响中国社会发展的动力与机制,并着力探讨中国政府治理的效度、广度与深度。

  变革时代国外政府治理研究的理论发展脉络

  纵观国外政府治理研究的总体发展脉络,政府的作用一直以来是政治学界、经济学界乃至整个社会学界都关注的命题。早在二百多年前,自由主义的先驱亚当·斯密就在其《国富论》中明确给予政府定位,认为政府的职责最主要是充当“守夜人”角色,整个社会经济的运行则交由市场这支“看不见的手”去调控。一百年来,不同学派争论的焦点在于对政府与市场的关系的界定和作用范围的讨论:著名的现代经济学家曼昆在《经济学原理》一书中从经济物品角度进行研究,认为在市场经济体制中,公共物品的提供仍需政府支持;1997年世界银行报告《变革世界中的政府》一书阐明,在市场逻辑的背景下,市场应该发挥更大的作用,政府则主要聚焦于公共基础职责;2009年诺贝尔经济学奖获得者、著名政治科学家埃利诺·奥斯特罗姆则从解决公共事务问题的实践分析出发,认为政府和市场都存在失灵,需要探讨第三条路经,即社会的自主治理。[3]而当前有关环境、基础设施、公共医疗等主要领域的公共服务供给研究中,也普遍强调政府作用的发挥。

  20世纪80年代初开始,西方发达国家掀起政府改革与发展新浪潮,以英国撒切尔政府推出“雷诺评审”[4]作为起点,随后梅杰政府的“公民宪章”运动、“执行性机构改革”;美国克林顿政府的“重塑政府”运动;新西兰政府较为激烈的民营化改革运动等都是当时政府公共管理变革的标志性行动。改革项目此起彼伏,改革浪潮风起云涌。归纳80年代以来政府管理的变革讨论,主要集中于两个主题:一是推进政府“新公共管理(the new public management,NPM)”运动,把效率、效益、效能作为改革的主导目标,追求为结果而管理。美国学者E.S.萨瓦斯的《民营化与公私伙伴关系》就对基础设施建设与管理、固体垃圾收集、处理、街道保洁、排污权交易等各种各样公共事务的民营化进行了全面研究和总结,成为探讨民营化改革的经典著作。二是推进“良好治理”(good governance)的发展。20世纪80年代以来,治理(governance,国内研究城市的学者通常译成“管治”)理论的发展为其提供了知识支持。世界银行、联合国、OECD等组织大力推行这一行为,为良好治理提供实践范例。如联合国HABITAT推行的全球城市治理运动(The Global Urban Governance Campaign),为推行良好城市治理的管理者提供工具支持。政府治理的范式也随之发生重大变革,主要体现为从新公共管理到新公共服务、从竞争性治理到整体性治理、网络治理与参与式政策设计的理论发展脉络。

  从政治发展到治理创新:海外中国政府研究视角的转换

  考察海外中国政府治理研究,往往与中国政治的研究是紧密结合的。海外第一代和第二代中国政府与政治研究学者,主要是基于中国历史和文化内涵,从整体性视角观察和分析中国政治体系。当前,第三代学者充分运用政治学、社会学、管理学等理论和工具,从不同层面研究改革开放以来的中国政府治理与政治生态,他们在理论准备、物质基础、现场调查、研究方法和手段等条件上远远优于第一、二代学者,因而对中国具有更深刻的认识。[5]如今,海外关于中国政府治理研究评述可以从研究视角与方法上的延展性、研究主题和内容的多样性和研究问题的全球性方面得以体现。

  早期海外中国政府与政治的研究者,主要是基于历史制度主义探讨中国发展变迁的历史渊源、时代背景与变革动力。随后及当前的研究则重点从国家与社会关系视角关注中国的政治生态,并着重从国家制度、结构和关系维度观察中国政府内部的功能设计与职责定位。从第三代学者看来,国家与社会关系视角对于分析由计划经济向市场经济转型的中国社会具有很强的解释力。1983年倪志伟(Victor Nee)编辑的《当代中国的国家与社会》论文集,可以看做是美国学者较早采用国家与社会关系视角来研究中国政治的成果。自此,国家与社会关系就成为中国政治研究的重要理论基础,并在20世纪90年代一跃成为主流分析视角。结构功能和精英政治分析视角是伴随中国不断深化的政府改革步骤前进的。在美国政治学中,詹姆斯·汤森的《中国政治》偏重于从功能主义视角来分析1985年以前的中国政治。李侃如(Kenneth Lieberthal)在《治理中国:从革命到改革》(2010)一书中,采用了静态的组织结构视角分析了从中国帝制到改革开放以后不同时期的政治体制与权力结构,其中当前政治体制分析篇章中,着重从政府内部考察部门组织建构和内部职能分工上政党与政府间权力运行方式,同时从政府政策角度探讨新情境下中国国家与社会关系的变化。[6]郑永年的《中国的“行为联邦制”》(2013)则从互动关系角度重点讨论了毛泽东时代以来到改革开放后中央和地方关系的变革与动力。[7]另外,还有一批政治学者通过对中国不同代际政治精英的转型特点的梳理,对精英重组、观念变革、政治战略、政治资源以及知识分子的政治态度等的分析,进一步细化中国政府治理的主体,发现触动中国大变革时代的政治精英者的行为动机。总的来说,美国是海外中国政府与政治研究的主要存在地,各种视角的互相竞争和补充,有助于形成对中国政治的本质性认识,对于国内关于中国政府治理研究来说也具有启发意义。

  当前,海外学者对中国政府治理研究的主题呈现越来越丰富趋势,并与世界政府治理变革的实践和理论推动直接相关。当代中国政府治理的研究和实践受公共治理理论范式的影响,东西方政府发展面临共同的问题与挑战,海内外学者试图通过对各国政府治理创新的归纳总结和案例比较分析,既能验证研究方案的可行性,又能获得理论创新的方向。可以说,现阶段的海外研究除了延续传统的政治学研究关注国家、乡村、政权、政党、意识形态等讨论之外,面向市场调控、政府监管、公共服务与社会管理等职能内容的中国政府治理实践,也逐步受到海外学者的关注,从社会资本、市民社会、公众参与等社会科学范畴分析中国地方政府创新行动和城市治理中的多元主体合作、政府赋权与分权、以及基层民主治理等成为研究热点,大量的实证性研究和田野调查方法运用于具体的问题研究中。

  跟进中国发展中面临的公共问题进行治理理论的探讨和分析,是观察海外中国政府治理研究的重要向度。中国的经济发展问题持续受到海外学者关注,中央和地方政府如何有效发展经济,进行市场调控一直是海外中国政府治理研究的重心。改革开放以来,理解中国政策过程也一直是海外学者为之努力的重要挑战之一。海外学者通过对不同领域和不同层次的政策制定和实施分析,收集大量经验数据,讨论多样化的政策工具和具体的决策模式。目前,海外关于中国政策制定的研究基本上仍然处于“支离破碎的威权主义”框架内,并未形成具体共识。现有的关于中国政策过程文献主要分为两部分:第一,不同政策领域的政策制定单一案例研究;第二,试图从案例研究结果中建立中国政策过程的新概念以及相关模型或类型,即在原有案例分析基础上,发展出一些概念和“适度”理论模型,以了解中国政策过程的主要特征和驱动力。随着中国改革进入深水区,腐败治理成为中国政府治理研究又一关注的热词。海外学者认为,腐败严重侵蚀了基于政治精英的统治的合法性,有效提升政府清廉指数成为全球治理行动的共同目标,反腐运动不仅仅是巩固权力的手段,也是作为旨在改革中国行政结构和改善治理的重要政策工具。减少贫困则是近年来中国政府面向世界承诺兑现的一项重要政策,在2016年正式被纳入“十三五”规划(2016—2020),旨在使7000万人摆脱贫困的计划。减贫战略是“十三五”的最高发展议程。海外学者共议中国农村地区的减贫战略及实施效果,其研究内容已经深入到中国少数民族区域研究领域。

  总体评述当前海外学者聚焦中国政府治理创新研究,主要特征有:从时间来说,海外学者的研究紧跟中国的政策变迁,且与世界政府治理变革共鸣。研究的视角与方法保持一定的延展性,形成了系统的中国政府与政治研究框架。海外学者的研究内容丰富多样,且多以实证研究为主,问题研究具象化,具有非常强烈的实践意义,有利于中国国内政治的研究与探索,以及国内政策的发展与完善。但从研究观点与结论来说,海外学者关于中国政府的研究仍有较强烈的西方中心理论倾向。

  新时代中国政府治理发展的重心

  在中国,随着晚清以来的西学东进,一大批留学欧美及日本的学者归国,政治学的研究由先前的以翻译为主转而向本土化过渡,出现了一批以现代西方政治学理论研究中国政治的著作,其中被誉为现代中国政治学的奠基人的钱端升是最早从事中国政府与政治研究的学者。其开拓性贡献在于,率先运用“法律形式主义”的研究方法,将政治学研究聚焦于对各国宪法的研究,开启了中国比较政治研究的先河,建构起中国现代政治学研究的基本框架,奠定了其科学化、体系化的发展方向。

  当前国内外学者们正积极从政府治理角度观察中国现实政治问题,概述国内外学者讨论热点,进一步聚焦的主题有:1.从理论推理的角度关注宏观治理比较,论证政府治理改革的总体方向。将“公共服务型政府”设定为政府改革的目标,并认定“以社会和公民为本位,以公共服务为根本目标”、“市场化、社会化,与非政府公共机构甚至私人部门合作”为“公共服务型政府”建设的行为模式和政策手段。2.从政策过程视角关注中国决策模式变化。认为中国发展所遵循的是“政策主导型的渐进式改革”路线。这种“政策主导型的渐进式改革”模式区别于“民意主导型”的、由体制外力量所推动的权利驱动或利益集团驱动的民主变革模式,其改革政策主要由来自执政党和官僚精英等体制内的力量所推动,以改善治理效果为目的。3.从治理研究范畴关注中国政府的整体性治理状况。一项名为“中国政治发展:中美学者的视角”的研究中,海内外学者基于集体行动逻辑,系统考察了中国改革30年治理方式的变化。他们认为,中国的改革是“以治理为中心的改革”。[8]从中国目前政府治理实践分析,当前政府治理改革重点在于如何向世界展现一个公开、公正、民主、法治的中国政府形象。积极提升公共服务的数量、质量和可及性等,是政府改善公民幸福感的重要途径。未来如何大力建设服务型政府,提升公众的满意度和幸福感,成为中国政府今后需要面对的最重要课题。以治理能力为重点,以公共服务为导向,以和谐社会建设为目标构成新时代政府建设的重要内容。

 

  (作者系同济大学国际文化交流学院院长、政治与国际关系学院教授)

  注释:

  [1]任剑涛:《政府何为?——中国政府改革的定位、状态与类型 》,《公共行政评论》2008年第1期,第67-88页。

  [2]张立荣、冷向明:《当代中国政府治理范式的变迁机理与革新进路》,《华中师范大学学报》(人文社会科学版)2007年3月。

  [3]首先,她指出传统的分析公共事务的理论模型主要有三个,即哈丁的公地悲剧(1968)、Dawes等人的囚徒困境(1973,1975)以及奥尔森的集体行动逻辑(1965),但是他们提出的解决方案不是市场的就是政府的,而且得出的结论往往是悲观的;其次,她指出当前解决公共事务问题的方法或者以政府途径(利维坦)为唯一或者以市场途径为唯一都是有问题的,她怀疑仅仅在这样两种途径中寻找解决问题思路的合理性;最后,她从理论与案例的结合上提出通过自组织管理公共物品的新途径,但同时她不认为这是唯一途径,不同事物的管理机制,取决于管理的效果、效益和公平的综合评价。观点整理于:埃莉诺奥斯特罗姆:《公共服务的制度建构》,上海三联书店,2000年,第5页。

  [4]撒切尔于1979年上台后,立即任命雷纳爵士为首相的效率顾问,并在内阁办公厅设立了一个效率小组,负责行政改革的调研和推行工作。雷纳及其领导的效率小组即展开了著名的雷纳评审。雷纳评审是对政府部门工作特定方面的调查、研究、审视和评价活动,其目的是提高组织的经济和效率水平。雷纳评估可以说是英国政府绩效评估的开端。引自:卓越主编:《国外政府改革与发展前沿》,福建人民出版社,2007年,第38页。

  [5]Harding Harry ,The Study of Chinese Politics :Toward a Third Generation of Scholarship,in World Politics ,1984,No.30.

  [6][美]李侃如:《治理中国:从革命到改革》,胡国成、赵梅译,中国社会科学出版社,2010年。

  [7]郑永年:《中国的“行为联邦制”》,东方出版社,2013年。

  [8]《中美学者聚焦当代中国政治发展 增加理解和信任》,中国网,2010年10月30日。

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