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19世纪末德国养老保险制度评析
2020年05月07日 09:35 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:宋伟 字号

内容摘要:德国此时的养老保险制度主要是作为俾斯麦维护统治阶级利益、稳定其政权的政治筹码。

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  近代以前,西方社会对老年人的生活保障,主要依靠其所在家庭或者家族。例如,古罗马时期就有对家庭和家庭赡养的社会“规定”。16世纪后,英国推行的《济贫法》将高龄作为导致贫穷的一个原因,并对失去劳动能力的老年人进行帮助和扶助。而由政府负责实施,以工人作为保障对象的一系列有关健康、医疗、养老等系统保障,则是俾斯麦执政时期推出的社会保障措施。他在德国建立了系统的养老保险制度,成为现代社会保险制度和养老保障制度的最早实践。这一制度在框架设计、资金来源、养老金管理以及具体领取规则上的探索创新,为之后各国的养老保险制度所借鉴,其中很多措施保留至今。

  1848年欧洲各国爆发了一系列的武装革命,各国工人日益高呼寻求普选权的政治权利和获得就业机会、保障老弱者权益的经济权利。特别是在俾斯麦执政时期,德国社会矛盾异常尖锐,社会主义运动和工人运动的影响力越来越大,社会保障制度成为俾斯麦进行社会改革的首要任务。为此,他于1883年推行《健康保险法》(die Krankenversicherung)、1884年通过《工伤事故保险法》(die Unfallversicherung),并于1889年推出《伤残和老年保险法》()。在有关工人权益保障的这3个法案中,影响最为深远的是1889年推出的《伤残和老年保险法》,它不仅为之后各国的社会保险和养老保障提供了制度性参考,也使德国成为社会保障领域的先行者。

  具体来看,俾斯麦时期的养老保险制度在保障对象、领取条件和保障水平、资金来源、管理方式等方面,都具有现代养老保险制度的基本特征。

  第一,这一时期的养老保险对象和覆盖面较为广泛。按照《伤残和老年保险法》的规定,养老保险覆盖全部劳动工人,年龄在16—70岁的劳动工人必须参加。之后,保险的覆盖面逐渐扩大至作坊和个体户等。据统计,在法案实施10年后即1900年,这一保险的覆盖率已高达23.2%,标志着德国在19世纪末已经基本建立职工基本养老保险体系。

  第二,养老保险制度最重要的是资金筹集。在俾斯麦最初的设计构想中,该制度通过向工人提供普遍且强制性的医疗、健康及养老保障,以期减少当时愈演愈烈的工人运动,维持其执政秩序,而所需资金全部由政府承担。但法案最终被确定为由工人和雇主缴纳同等比例的费用,国家在退休工人领取养老金时予以每年50马克的补贴。其中,劳动工人的个人缴费根据年工资收入分为四个等级:缴纳固定额度的保险费用;缴纳费用采取累退制,即收入越高,养老保险缴费的比率越低;雇主缴纳数额与个人相同;个人缴纳部分由雇主代扣之后交付养老金管理机构。

  第三,明确领取养老保险的条件及给付标准,即缴费年限须超过30年才能领取;领取的初始年龄为70岁。如果某工人早于70岁去世,其遗孀和子女可获得一定比例的养老金。然而,德国在19世纪90年代初的平均预期寿命仅为40岁,70岁的领取年龄也远远高于之后各国设定的年龄要求。在如此严格的养老金领取标准下,从最基本的人口结构规律中也可推断当时能够顺利领取养老金的工人不会太多。根据德国1900年的人口普查,总人口中仅有2.75%寿命超过70岁。

  第四,俾斯麦不主张由私人公司管理养老金,而是在各州或者州许可下的几个地区设立养老金管理局,专门负责管理雇主和工人缴纳的养老保险费用。管理机构作为独立的法人,不属于政府的一部分。但其董事会成员必须包含国家公职人员,管理委员会由分别来自工人和雇主的5名选举代表组成。

  第五,德国这一时期的养老保险并不是按照最低生活标准使保障对象达到一定的收益水平(确定给付),而是在设定一个缴纳标准(缴费确定)的前提下提供相应的保障。工人退休后所能领取的养老金数额不完全取决于个人的缴费。按照《伤残和老年保险法》的规定,个人可以获得3个部分的养老金,首先是缴纳养老保险的工人都可以获得的60马克的基础养老金以及来自国家财政的50马克补贴,然后是根据工资级别和缴费周数确定的浮动养老金。但浮动养老金的数额与缴费数额是累进的关系,即缴费越多,浮动养老金数额就越多。考虑到基础养老金和国家补贴为固定数额,养老金替代率是累退的,从接近98%降低到约26%。这在一定程度上体现出德国养老保险的收入分配特征。需要指出的是,19世纪90年代初,德国工人年收入大约在511马克(农林渔业)到1005马克(采矿、采盐业)之间,而这一收入范围的养老金替代率仅在30%左右。按照现代的标准,养老金替代率高于50%才能保证基本的退休生活。在当时,养老金可能是退休工人的唯一收入来源,尤其是在工资较低、劳动工人中女性比率较低的情况下,仅有30%替代率的养老金难以完全确保退休后的家庭生活。

  俾斯麦时期的养老保险制度是世界上第一种以法律方式对无产者——劳动工人提供普遍的社会保障;所提供的保障不以工人的实际生活状况为基础,而是对收入不同、家庭财产不同的工人提供了同等标准的保障,使其在所得报酬之外,还可以通过养老金等方式获取社会发展收益。养老保险涵盖的对象在实施中虽有一定程度的扩大,但仍限于工人群体,因此可视为国家层面的职工基本养老保险的最早实践。在制度设计中,养老保险由工人和雇主分担缴纳,国家给予一定补贴,实现了养老保险的风险共担和责任分担,在制度层面初步体现了现代养老保障理论中保障由个人、雇主、国家共同承担的理念;在保险统筹层面超越了地区和行业的限制,对参与养老保险的工人提供普遍且相对均衡的保障。此外,累退的养老金替代率凸显了养老保险的收入分配作用。可见,这一时期的德国养老保险制度已经完全摆脱了传统做法的缺陷,如资金主要来自慈善捐赠及对本教区居民的课征、统筹层面较低、具有浓厚的互助色彩等。

  从社会保障的制度建设和保障思路看,俾斯麦时期的养老保险制度在实施方式、保障范围、资金来源等方面都具有超前性。这一养老保险制度通过立法的形式在全部工人中推行,其覆盖面基本达到了立法和制度设计的初衷。与英国针对贫困人口推行的《济贫法》相比,德国养老保险的强制性主要体现在强制参加养老保险而非强制参加劳动。其采取的保险理念和保障措施,如养老保险由个人、雇主、国家共担,对因失业和工伤未能获得收入的工人提供资金支持等,与当今各国推行的基本养老保险制度一脉相承。此外,这一养老保险制度从法律层面确保了劳动者获取社会发展收益的权利,使国家和雇主有义务在劳动者面临疾病、养老、残疾等状况时予以必要的救助。

  然而,俾斯麦实施的养老保险制度并不仅是一种经济政策,更属于一种政治策略。为工人提供社会保障的立法与反对德国当时社会主义政党——社会民主党开展活动和工人运动的立法在时间上和措施上是并行的。而且,30年的养老保险缴费期限具有很强的迷惑性,使得工人的老年生活保障更加依赖由政府组织管理并提供补贴的养老保险。还应注意到,德国当时并没有对普通居民提供养老保险,而这一时期的人口出生率较高,在经济迅速发展、通货膨胀严重、实际工资大幅度下降的情况下,养老金的实际替代率急速下降,即使加上国家的定额补贴,也难以保障工人家庭过上相对体面的生活。因此,德国这一时期的养老保险制度主要是作为俾斯麦维护统治阶级利益、稳定其政权的政治筹码,具有很强的时代局限性。  

  (作者单位:中国社会科学院大学财经系)

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