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印尼欲从“群岛”转为“全球海洋支点”
2020年07月10日 09:11 来源:中国社会科学网-中国社会科学报 作者:陈榕猇 孙建党 字号

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  身为“群岛国家”的印尼自现代民族国家建立以来,其海洋观念经历了从“内向型”的“群岛观”,向“外向型”的蕴含“印太”概念的“全球海洋支点”构想的转变。在这一过程中,印尼历史上的海洋意识和海洋抱负,与其复杂的国内政治背景和躁动的民族主义情绪、变幻的地缘政治以及多元的现实利益诉求交织在一起,深刻影响了当代印尼海洋政策的取向和构建路径。

  印尼海洋政策的形成

  在历史上,室利佛逝(684—1377)和麻若巴歇(1251—1459)时代的印尼,曾经拥有繁华的港口和强大的海上力量。14世纪至15世纪初,5条重要海上商道分布于印尼海域。中国与印度借此商道进行繁忙的贸易,海上人员流动和文化交流十分频繁。荷兰殖民时期,虽然殖民者对陆上自然资源进行经济剥削并严密控制海港,但印尼民族主义者并未忘却海洋对于印尼国家身份的重要性。他们认为,“印尼是海洋与陆地难以分割的整体”。在1949年正式独立后,印尼的领海主权和海洋权益开始提上民族国家的议事日程。1951年苏加诺在东爪哇泗水海军基地发表演讲:“努力使我们再次成为航海者……成为广义上的航海国家,而不仅仅是海上的船员,绝不是!而是作为海上统帅的航海之国,拥有商业船队的航海之国,拥有军事舰艇的航海之国,在大洋上乘风破浪的航海之国。”

  1966年,刚刚上台的苏哈托总统召集海、陆、空三军负责人,召开了以“海洋群岛观”为主题的第一次国防研讨会。1967年,印尼国防安全会议决定将“群岛观”作为国防与安全的指导思想。1973年,印尼人民协商大会通过第四号决议,将“群岛观”确立为印尼的国家发展指导思想。在1995年第六个《国家五年发展规划》中,前言部分对“群岛观”进行了阐述与完善。该规划在政治领域部分新增了“基于1945年宪法”和“实行自由且灵活的外交政策,来推动建立一个基于独立、永久和平和公平正义的世界秩序”;在经济领域部分,新增了“经济的发展是基于群岛上的每个家庭,并有利于全体国民的福祉”。随着法案和规划文件的最终确定,印尼的“群岛观”也得以正式成形。其具体内涵是印尼是个群岛国家,是政治、经济、社会文化、国防安全的统一实体,海洋为连接印尼各个岛屿的桥梁,而非“隔离带”。在1982年第三次联合国海洋法会议上,国际社会承认印尼为“群岛国家”。群岛基线的确立,使得印尼的领海海域和专属经济区比之前扩大了数倍。

  “群岛观”最初是印尼军界精英为了政治目的而建构出来的概念,强调群岛之间海洋的统一性,地缘政治意味浓厚。虽然1995年的发展规划新增了外交政策的维度,但佐科之前历任总统的海洋政策基本都聚焦于内政层面。作为一种发展观念,“群岛观”对印尼海洋政策的构建路径有着深远的影响。在苏哈托执政初期,基于“群岛观”的地缘政治内涵,印尼主要与周边国家开展海洋边界的划界谈判,营造有利于“群岛国家”身份的环境。20世纪80年代之后,苏哈托政府注重群岛经济发展内涵,着力挖掘印尼海域的经济价值,包括海洋渔业的发展和海上石油天然气资源的开发利用。民主改革时期,“群岛观”中的经济和国防安全内涵深刻影响着印尼海洋政策的走向。在海盗、走私、非法捕鱼、恐怖主义等非传统安全问题上,梅加瓦蒂和苏西洛都给予相应的重视,分别提出“绿水海军”和“最低防御力量”的海军国防战略。

  尽管在“群岛观”的主导下,印尼历届政府特别是梅加瓦蒂和苏西洛时期,对印尼海洋政策的制定与发展给予了足够的重视,但由于部门利益的阻隔和印尼自身国力的发展水平,海洋政策的实际效果不甚理想。其根本原因在于“群岛观”囿于以陆地思维来认知海洋,即“海洋的领土化”,忽视了海洋所特有的流动性和公共属性。在其影响下,印尼海洋政策均以“内向型”为导向,其焦点在于国内层面,较少关注更为宏大的印度洋和太平洋地区。印尼海洋史学家拉皮阿恩曾极力呼吁,印尼应被视为一片海洋中的拥有数千个岛屿的国家,而非相反。这一观念也影响到了佐科政府海洋政策的构建设想。

  确立“全球海洋支点”构想

  “全球海洋支点”构想最初是作为佐科竞选总统的纲领而诞生。2014年11月,佐科在东亚峰会上首次阐明“全球海洋支点”构想,并通过2017年第16号总统令确立了印尼海洋政策。“全球海洋支点”构想的核心是重塑印尼的海洋身份,重视海洋的经济利益和国防作用。首先,佐科欲重振印尼昔日海洋王国的辉煌,将印尼打造成“海洋强国”;其次,印尼海上基础设施相当薄弱,各岛屿间货物往来的物流成本较高;最后,印尼方面声称在其领海特别是专属经济区上频繁发生非法、未管制和未报告的捕鱼活动,致使印尼的渔业资源遭受严重的侵犯。

  这一构想一改往日海洋政策的构建路径,旨在复兴印尼海洋文化,以外交层面的高度推动海洋政策的实施,将印尼“群岛国家”身份置于印度洋和太平洋的地缘格局之下加以考量,维护领海主权,保护海上渔业资源。在这一构想主导下,印尼强调以海洋思维来认知整个国家,即“领土的海洋化”,着眼于印尼各个岛屿的海上互联互通,以促进国家的经济发展。为了实现这一构想,印尼计划在全国建设24个港口,其中有5个总造价达70亿美元;在佐科任内将国防预算提升至GDP的1.5%;将海上安全协调委员会升级为国家海上安全委员会,并赋予海事渔业部更大的权力,比如近年来加大实施力度的“沉船政策”。在“全球海洋支点”构想的主导下,印尼的战略视野逐渐向西投向了印度洋地区。2015—2016年,印尼担任环印度洋区域合作联盟(IORA)主席国。2017年3月,在印尼雅加达召开首次环印度洋区域合作联盟领导人峰会,各成员国签署了《雅加达协约》。这份协约表明佐科政府不再像往届政府那样仅仅专注于亚太地区的海洋合作,而忽视了印度洋地区。

  “全球海洋支点”构想中的“印太”概念还促使印尼构建东盟版的“印太展望”来扩大自身影响力。东盟版的“印太展望”更侧重“包容性发展”和东盟的主导作用。“印太展望”可谓是“全球海洋支点”构想的升级版,不再局限于印尼一国,而是整个东盟。“全球海洋支点”构想关注于海洋安全和海洋经济的发展,而“印太展望”除此方面外,还增加了互联互通和联合国2030年可持续发展目标两个层面。“全球海洋支点”构想和“印太展望”的提出,都有着印尼试图在塑造印太地区海洋秩序中扮演一种大国角色的潜在冲动。

  当前,印尼主动作为的“外向型”海洋战略,是以“群岛国家”身份为基点,充分发挥群岛水域在印太地区的“桥梁”作用,以外交战略的构建来推动海洋政策的“落地”。在“全球海洋支点”构想中成形的“印太”概念,促动印尼以东盟“领头羊”的角色积极推进东盟版“印太展望”的形成,以平衡域外大国在印太地区角力的影响。这种战略思维来源于印尼沿袭已久的自由、灵活的外交思想核心。

  印尼历届领导者都认识到印尼地理位置的独特性,及其所带来的海洋经济利益和国防脆弱性。印尼“群岛观”和“全球海洋支点”构想都是以“群岛国家”身份为立足点,但二者影响印尼海洋政策的路径却有所不同。在“群岛观”的影响下,印尼历届领导者以陆地思维认知海洋,印尼海洋政策由内及外,重心在内政层面,并伴随着积极向外即国际社会推广“群岛国家”的原则;而在“全球海洋支点”构想的影响下,佐科在印度洋和太平洋的大格局下进行战略定位,印尼海洋政策“由外及内”,以外交战略的高度入手,核心诉求是海洋经济的发展,从而提高印尼的综合国力。

  印尼的海洋政策不仅受既往海洋王国的历史情结的影响,而且也受到现实利益诉求的驱使。首先,就地区秩序而言,2017年重启的美国、日本、印度和澳大利亚的四边安全对话(以下简称“四边对话”)深刻影响着印太地区的地缘政治格局。“四边对话”旨在建立一个有利于这四个国家的地区秩序,对中国的“一带一路”倡议采取接触与遏制的战略。地缘政治因素决定着印尼无法置身事外。印尼驻英国大使利扎尔·苏克玛曾评价道:“佐科应对大国的策略是平衡外交。”受印太地区大国博弈的新局势影响,印尼的海洋政策并非单独与中国“一带一路”倡议对接,而是在此基础上,还与“四边对话”的四个成员国进行海事合作。但这些合作基本不涉及海军基地和军事港口的合作,因为印尼仍担心域外国家在东南亚的军事存在会危及印尼的海洋主权。

  其次,印尼自身的中等强国地位塑造着印尼海洋政策中的海洋外交和海洋治理的实践维度和内容。作为一个中等强国,印尼是东南亚人口最多的国家,资源禀赋优越,也是二十国集团成员之一。依照国际关系学的角色理论,中等强国往往在国际舞台上扮演一种良好的国际公民角色,倾向于维护多边主义并拥护现有的国际秩序。印尼的中等强国地位使得其致力于恪守《联合国海洋法公约》并维护依据该公约所确立的国际海洋秩序,谋求海洋纠纷的多边主义解决方式,并积极加入国际上与海洋相关的组织机构。在这一身份定义的影响下,印尼的海洋政策主张以多边主义的原则开展海洋外交,并积极引用《联合国海洋法公约》有关条例来强化海洋治理。

  最后,印尼军方势力推动着印尼海洋政策朝有利于其自身利益的方向发展。苏哈托时期的“群岛观”赋予军方一定的操作空间,但之后的民主改革运动使印尼军方逐渐疏离了政治舞台。在熟悉民主政治的“游戏规则”后,军方中的保守势力“卷土重来”,渐渐借助新舞台来获取政治利益。特别在“纳土纳群岛问题”上,印尼军方屡屡强硬表态,凭借渲染北方的外部威胁来促使印尼当局加大对海洋国防的支持力度,从而有利于其在政治舞台上的势力崛起。

  总之,在植根于印尼海洋历史情结的“群岛观”及“全球海洋支点”构想的作用下,印尼历史上的海洋观念和中等强国身份的利益诉求,夹杂着周边局势变动的复杂因素,印尼军方势力的背后推动和大国博弈动态的相互激荡对其现代海洋政策产生了深刻影响。这也成为近年来印尼与周边国家在海洋争端中的政策取向形成的重要动因。

  

  (作者单位:福建师范大学印尼研究中心)

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姓名:陈榕猇 孙建党 工作单位:

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