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美国州际高速公路铺设与种族冲突 ——以40号州际高速公路为例
2020年01月13日 09:53 来源:《史学集刊》2019年第3期 作者:董俊 字号

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  内容提要:州际高速公路的铺设是美国交通史上破天荒的举措,其重要性和巨大影响毋庸置疑,但也产生了新的种族问题:大量非洲裔美国人社区在高速公路的修建过程中遭到了刻意破坏,加重了种族矛盾。其中,横穿田纳西州纳什维尔黑人社区的40号州际高速公路就是一个突出的案例。从40号州际公路的路线制定到黑人社区居民反对的失败,都深刻地反映了地方政府在规划路线时对黑人社区的刻意破坏与对黑人权益的漠视,折射了高速公路铺设过程中的种族不平等。公路铺设之后又便利了白人和就业机会的外迁,加剧了就业隔离和居住隔离,带来了严重的交通不公平和种族隔离问题。

  关 键 词:美国州际高速公路/40号州际公路/纳什维尔/交通公平

  基金项目:本文得到中国国家留学基金“国家建设高水平大学公派研究生项目”(201606310146)资助。

  作者简介:董俊,厦门大学人文学院历史系博士研究生  

  

  4.1万英里的美国州际高速公路系统被认为是“自金字塔以来最大的公共工程项目”,①为美国现代城市郊区化提供了重要的技术支撑,②促进了人口与工商业外迁,极大地推动了郊区的发展,也令在大都市区化过程中本已步入衰退的中心城市问题更加严重,史无前例地改变了整个国家的城市和郊区景观。州际公路系统对美国社会产生了巨大而深远的影响,但也带来了严重的环境、种族和社会问题。美国公路的大规模铺设开始于20世纪50年代,得到了联邦政府的大力资助。最初,高速公路的铺设主要是为了适应汽车交通的发展、缓解交通拥堵、促进经济发展,还有国防方面的考虑,受到地方政府和汽车、石油等产业的积极欢迎。但在建设过程中,由于路线规划、房屋拆迁、环境破坏等问题,批评浪潮渐起,甚至在20世纪六七十年代形成了声势浩大的抵制高速公路运动(Highway revolts)。其中,拆迁问题是人们反对公路修建的一个重要原因,在鳞次栉比的城市区域铺设结构巨大的高速公路必然会损伤已经存在的建筑结构,大量房屋与社区因公路修建而遭到拆毁。在此过程中,黑人和其他少数族裔社区遭到了毁灭性打击,穿过这些社区的路线规划极其常见,有些甚至是高速公路官员和政策制定者有意为之,刻意让高速公路穿过黑人和少数族裔社区,达到既拆除这些有色种族社区又完善公路系统的目的。因高速公路修建而搬迁的家庭并未得到合理充分的补助,而且公路修建之后,便利了人口、工商业和就业机会的外流,而受种族歧视等原因被隔离在中心城市的有色种族大多无法使用汽车交通实现通勤工作,导致了社会隔离和种族矛盾的加剧。

  如今,在评估高速公路对郊区化、经济发展及环境方面影响的同时,也有研究者开始关注州际高速公路系统修建带来的不平等问题,例如,论文集《高速公路之劫:交通种族主义与通往平等的新路径》③认为交通公平和环境正义、民权运动的目标一致,是一种值得去抗争的基本权利。因为交通系统并不是凭空出现的,它是经过规划而来的,而且经常对穷人和少数族裔不利。《计划的破坏:州际高速公路与中心城市房屋》④一文引用了大量因高速公路修建而遭到破坏的非裔美国人社区的案例,认为州和地方抱着“一石二鸟”的心态,试图利用联邦援助高速公路的资金来清理内城衰败地区,提升市中心的地产价值,同时解决交通问题。作者认为高速公路规划者甚至有意让高速路线穿过非裔美国人社区。《通往不公的高速公路:州际高速公路系统对美国城市贫困及少数民族社区的不同影响》⑤一文认为美国公路系统是在经济和交通发展掩盖下的吉姆·克劳时代的隔离。研究州际高速公路带来的交通不平等问题对我们更加全面地认识和评价州际高速系统非常有益,本文主要以40号州际公路的铺设与纳什维尔黑人社区为例论述美国公路铺设对黑人社区的影响,该案例十分突出,从40号州际公路的路线制定到黑人社区居民反对的失败,都深刻地反映了地方政府在规划高速公路路线时对黑人社区的刻意破坏与对黑人权益的漠视,折射了高速公路铺设过程中的种族不平等。

  一、美国州际高速公路系统的修建与种族问题的来源

  美国公路建设可追溯至19世纪末全国性的“公路改良运动”(Good Roads Movement),该运动最初由自行车组织倡导,主要致力于改善乡村道路,后来联邦政府也在各种宣传机构的鼓动下参与到修建活动中来。⑥《1916年联邦援建道路法》确立了联邦与州合作修建公路的理念,授权农业部长通过各州的高速公路部门与各州合作,共同负责乡村邮路建设。法案要求各州设立的“州高速公路部门”(State highway department)是指由州法律授权的,可以执行相关职能的部门、委员会或者官员。⑦在法案通过前的1914年,美国已经有33个州拥有高速公路部门,到1919年,所有州都设立了符合规定的高速公路部门。⑧1918年第一次世界大战爆发,军用运输剧增。除了铁路,那些非军事用途的普通公路也承载过量,同时非军事的运输也在增多,大大增加了对于良好道路的需求。⑨《1921年联邦高速公路法》重申了联邦与州合作的原则,细化了“州高速公路部门”的内容,指代包括所有州级部门、委员会、局,以及拥有足够权力、能够胜任和联邦合作的官员。法案中的“高速公路”“highway”涵盖的范围比较广,包括路权(rights of way)、桥梁、排水、结构、路标、护栏,以及与公路相连的保护结构,不过依然不包括城市道路。⑩1916年和1921年法案是联邦政府援建公路的开始,为后续援建奠定了基础。

  20世纪30年代,由于经济危机的影响,联邦政府开始更多地参与经济,哈伯特·胡佛和富兰克林·罗斯福都非常重视道路建设对就业和经济的影响,(11)尤其是罗斯福总统,他是收费高速公路的积极推崇者。1938年2月8日,罗斯福总统召见公共道路局(Bureau of Public Roads)(12)局长托马斯·麦克唐纳(Thomas McDonald),讨论道路修建问题,总统在一幅美国地图上画了3条东西走向和5条南北走向的路线,要求麦克唐纳研究建立一个沟通北美大陆的收费高速公路系统的可行性。麦克唐纳在4月16日提交的内部报告中指出,国家非常需要一个高速公路系统来保证机动车辆的顺畅通行,但是认为公路的收费不足以偿还融资的债券,收费公路在都市区域或许可行,但农村地区的交通流量不能保证足够的收费来偿还债券。(13)6月8日,国会通过《1938年联邦援建高速公路法》,要求公共道路局提交建立从东到西、从北到南各3条收费高速公路的可行性报告。(14)公共道路局在1939年提交的报告《收费公路与免费公路》中再一次因融资问题否定了收费公路的可行性。报告肯定了国家在国防和未来交通方面对跨区域高速公路的需求,同时指出交通拥挤主要发生在都市区域,需要改善交通设施来解决城市街道的拥挤问题。(15)如果说1939年报告提出了建立城市高速公路的必要性,那么随后的《1944年联邦援建高速公路法》则奠定了建立城市高速公路的基础,该法案将城市道路纳入援建范围之内,明确表示要铺设4万英里的国家州际高速公路系统(National System of Interstate Highways),连接主要都市区、城市和工业中心,并且为国防服务。(16)但是法案里并没有提及为该系统拨款。

  到20世纪50年代,铺设全国性高速公路的必要性与重要性愈加凸显:汽车的普及和郊区化的发展趋势增加了对于良好道路的需求;朝鲜战争结束后,国家的关注重点转回到国内事务,修建高速公路是需要优先考虑的事项;(17)而且彼时处于冷战时期,美国面临着核武器的威胁,德怀特·艾森豪威尔总统认为利用高速公路进行临战疏散是应对核威胁的明智选择。(18)50年代中期,国会通过了《1956年联邦援建高速公路法》,拉开了美国高速公路系统修建的大幕。该法案批准248.25亿美金,计划在13年内(1957-1969)铺设4.1万英里的州际高速公路,联邦政府对于公路的资助份额高达90%。法案要求建立高速公路信托基金(Highway Trust Fund)来管理高速公路建设资金,资金来源主要是对于汽油、轮胎、特殊燃料等与机动车辆相关项目的税收。(19)这是联邦首次将对高速公路使用者征收的消费者税用于援助高速公路建设,根据“按需付费”(pay- as-you-go)的原则,能够保证对公路项目的长期援助。(20)另外,出于国防考虑,该高速公路系统的全称更新为“国家州际及防御高速公路系统”(National System of Interstate and Defense Highways)。

  联邦政府的大力支持让高速公路建设得到了飞速发展,但是修建穿过城市的高速公路不可避免地会带来大规模房屋拆除、社区破坏、人口搬迁及环境问题。(21)被高速公路穿插而过的社区,其房产价值会直线下降,更严重的是居民被迫搬迁,社区的联系也会遭到破坏。(22)自1956年法案通过到1967年,10年间美国有超过30万户居民因修建高速公路而搬迁。(23)在选址过程中,高速公路规划者有意让高速路线穿过穷人区和少数族裔(多为非洲裔美国人或者西班牙裔美国人)社区,这是因为贫困社区的地价往往低于富裕社区;富裕社区的居民通常和地方政府领导者关系密切,这可以影响高速路线规划。更重要的是很多城市将铺设高速公路看作拆除黑人区的大好机会。(24)所以因修建高速公路而搬迁的居民大多是穷人和少数族裔。

  利用修建城市高速公路的机会拆除城市衰败区域来复兴中心城市的想法早就存在:公共道路局1939年提交的报告《收费公路与免费公路》就提到很多城市的商业区被贫困的市民占据,变成了贫民窟,需要彻底根除,以便为交通流通腾出更多空间。(25)“大纽约缔造者”罗伯特·摩西(Robert Moses)(26)也非常赞同拆除贫民窟为高速公路腾空间,认为这不仅可以改善道路,还有利于整片区域的复兴。(27)自二战时便有大批的南部黑人受战时军工生产的吸引迁徙到北部和中西部城市,战后美国经济的快速增长又继续拉动黑人进入城市,(28)这些黑人主要聚集在被白人遗弃的城市社区中,形成了大量贫民窟。诚然,也有高速路线穿过白人工薪阶层社区,但修建穿过黑人社区的高速公路在州际高速修建的年代是最常见的选择,而且受到影响的不仅仅是他们的住房,还包括教堂和商业区。(29)

  高速公路部门有义务为搬迁者提供补偿,但是《1956年联邦援建高速公路法》只提到为各州公共设施(utility facilities)的搬迁提供资金补偿,(30)不涉及住宅搬迁。直到1962年,联邦才有明确的规定要求对搬迁给予补偿,但那时伤害已经造成。在州际高速公路建设的前6年中,只有8个州提供了小部分的搬迁援助。(31)《1962年联邦援建高速公路法》要求州高速部门为搬迁者提供咨询服务,并要求为搬迁的个人(或家庭)提供不超过200美金、为搬迁的商业公司提供不超过3000美金的经济援助。(32)但是到1964年底,只有12个州提供了这些微弱的资金补偿,大多数高速部门只提供搬迁建议。(33)《1968年联邦援建高速公路法》重申了高速公路搬迁援助问题,指出因修建高速公路而不得不搬迁的人群需要得到补偿和帮助,因为他们因整体的公共利益而承受了不成比例的伤害。(34)《1970年统一搬迁援助和不动产收购政策法》更加全面地讨论了援助问题,旨在为所有因联邦项目及联邦援助项目而搬迁的人提供公平和公正的援助,以使这些人不致因公共项目而遭受不成比例的伤害。法案提供的援助主要有三点:一是为企业(或农场)、房产主、租房者的搬迁分别制定了援助方案,例如为房产主提供最多1.5万美金的搬迁补助金,为租房者提供最多4000美金的补助;二是提供搬迁咨询服务;三是为不动产收购制定原则,例如联邦机构负责人要尽可能地通过协商的方式征购,在协商之前要对不动产进行评估等等。(35)1970年的搬迁援助法案为搬迁建立了统一的援助机制,只是此时高速公路造成的破坏已经覆水难收了。

  路线选址的刻意加上政府援助的严重滞后,让许多城市的少数族裔遭受家园被毁的痛苦。除此之外,这种路线规划还极易引起种族冲突。20世纪六七十年代的美国社会动荡不安,民权运动、女权运动、反战运动、环境保护等运动层出不穷,抵制高速公路运动也在其列,房屋拆迁和再安置问题是人们反对高速公路修建的重要原因。《纽约时报》就曾撰文指出高速公路路线选址是引起抵制高速公路情绪的主要原因,也是1966年夏天种族关系紧张的推动因素之一。(36)其中,40号州际公路穿过纳什维尔黑人社区的案例尤为突出,地方政府在规划路线时为了避免对白人社区造成破坏而选择了黑人社区,并对黑人社区刻意隐瞒,黑人居民奋力反抗却未能取得成功,深刻地反映了高速公路铺设过程中的种族不平等。

作者简介

姓名:董俊 工作单位:

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