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二战后美国对日本的粮食战略及其影响
2020年06月15日 09:00 来源:《世界历史》2020年第1期 作者:徐振伟 字号

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  内容提要:二战后,日本经济凋零,粮食短缺问题严重,国民生计惨淡,社会矛盾丛生。为了解决这些问题,美国占领当局分别从外部和内部开展粮食援助和粮食强征。这一系列政策在实现美国自身的经济需求与政治目的的同时,也确实对日本的农业与社会步入正常化发挥了重要作用,为之后日本的经济腾飞奠定了坚实基础。战后初期的粮食政策连同日本经济复苏后美国长期实施的粮食倾销,共同构成了二战后美国对日粮食战略的主要内容。美国的粮食战略缓解了战后初期日本严重的粮食危机,部分解决了美国国内的粮食过剩问题,改变了日本人的饮食结构与饮食习惯,挤压了该国粮食的生存能力和发展空间,影响了日本的粮食安全乃至政治、经济主权与独立发展进程,也加剧了美日间的贸易摩擦。

  关键词:美日关系 粮食强征 粮食援助 粮食倾销 美日同盟

  作者简介:徐振伟,南开大学周恩来政府管理学院副教授。

    

    第二次世界大战结束后,日本开始进入美国主导下的占领重建和经济恢复阶段。面对二战后日本的粮食危机,美国基于自身国家利益的考量,从对内和对外两个方面对日本施加影响:对内软硬兼施开展农地改革和强制征粮,对外借助粮食援助解决日本的粮食危机。美国对日本的粮食援助,改变了日本民众的饮食消费习惯和日本的粮食生产结构,使日本越来越依靠从美国进口的粮食,这种影响具有深远性。

  关于战后美国对日本的粮食战略,只有个别学者在论述日本战后农业改革及发展时提及,或者作为章节内容的补充说明材料编写,抑或在探讨战后日本社会状况时涉及农业领域。学者们对日本战后的农业发展状况尤其是粮食安全问题缺乏系统、整体的梳理,特别是针对美国对日本粮食安全的影响更是乏善可陈。有的学者主要从美国的全球战略角度来分析粮食援助在美国外交中所发挥的作用,有的学者分析冷战时期美国在亚洲的粮食外交和粮食援助,分析美国农场主、跨国公司等农业利益集团与美国政府的互动,以及美国粮食援助在亚洲的影响,但他们主要从全球或地区层面来看待美国的粮食战略,而未具体到对某个国家的政策。考察和研究这些薄弱问题,有助于我们更深刻地认识美国对日本粮食援助政策的实质、政策影响以及美日关系的发展变化。  

  一、 日本粮食危机期间美国的粮食援助和强征

  二战结束后,日本国内的粮食危机给日本城乡居民带来了沉重的灾难。仅靠定量供应的一点粮食无法维持民众的最低生活需求,有时甚至连标准配给量都无法保证供应。为此,人们不得不用高出配给价几十倍甚至上百倍的价钱到黑市购买粮食。1945年10月,大米黑市价格每升高达70日元(国家牌价为0.53日元)。1946年1月大米黑市价格比公定价格高40倍,直至1948年11月,日本政府对成年人的粮食供应从每天1,246卡路里增加到1,350卡路里,但黑市价格仍旧超过官方价格10倍。工人和市民买不起高价粮,以红薯、糠菜充饥,饿死者不断增加。这一时期,极端天气和自然灾害也加重了日本国内的饥荒。1945年9月,席卷日本的台风和洪灾使日本的农业生产雪上加霜,大米产量减少到30年来的最低点,以至于美国占领当局在发给美国政府的报告中说:“1945年日本的粮食产量仅仅是过去5年粮食产量的35.5%,是1905年以来产量最低的一年。”

  日本投降后,美国军队以“盟军”的名义对日本实行单独占领,日本作为战败国,完全听命于联合国最高司令官麦克阿瑟和美国占领当局。但与此同时,为维持美国在日本的统治,占领当局不可能对日本严重的饥荒置之不理。对此,美国采用软硬兼施、多种方式并用的办法解决日本人的吃饭问题,如占领区政府救济基金援助、粮食强征等。主要对象是日本城市居民,因为在粮食危机面前,农民的处境要优于市民。美国将外部的粮食援助与日本国内的粮食管控综合起来,以期缓解粮食危机与日益紧张的社会局势。

  占领区政府救济基金(Government and Relief in Occupied Areas, GARIOA),是美国在二战结束后对被占领地区或国家提供的一种紧急救济性援助。这项援助资金直接出自美国陆军部的军事预算,经国会批准,通过美国驻当地的军政当局执行。提供这项援助是为了救济被占领国家的贫困居民,稳定国内的混乱局势,从而巩固和加强美国对所在国的军事占领。就对日政策而言,美国最初的目标是将日本建成一个非军事化的中等水平的民主国家。在占领初期,特别是1946年之前,美国政府对日本持冷漠与惩罚的态度。按照美国政府的声明,日本目前的困境是其本身行为造成的直接后果,盟国将不承担治理战争破坏所造成的困难局势的责任。1945年11月,美国政府在给“盟总”的指示中写道:“该司令官对于日本经济的复兴或加强,不负任何责任。”此时美国的目的在于,使日本不再成为威胁,建立一个追随并支持美国的日本,要彻底消灭可能使日本再次拥有战争能力的经济社会结构。但美国对经济问题不大重视,这使得本来就因战败而陷入无序的日本经济更趋混乱。

  此外,包括中国、苏联在内的远东委员会主张,日本除了维持“最低生活”所必需的以外,撤除一切生产设备。从盟国方面的观点来看,日本应该在经济上尝尝苦头。因此,远东委员会赞同美国的主张,即盟军最高司令官不承担改善日本人生活水准的责任,日本人也不能依赖进口物资,而只能依靠和充分利用自身的资源。

  相较美国本土的政府官员和远东委员会成员,以麦克阿瑟为首的占领当局亲证了日本的粮荒。一方面,他们希望解决饥荒,让日本人心存感激,尽快安定社会秩序,使占领当局在日本站稳脚跟,维护美国的胜利果实;另一方面,麦克阿瑟等人也意识到粮食问题是日本实现民主化和经济复兴的前提与根本要求。日本战前发达的棉纺业在战后陷入困境,主要是由粮食危机造成的。而劳动力、煤炭、辅助材料的短缺,归根到底也是因粮食危机引起的。因此,麦克阿瑟出于巩固统治和人道主义的考虑,不可能对日本的饥荒问题置之不理。盟军占领总部密切关注着东京的食物配给情况,每次定期汇报都突显日益严重的粮食短缺,东京的粮食储备不断减少,并接近最低点。面对全国性的饥荒,从日本其他地区调运的粮食远远无法满足东京市民的最低消费,配给缩减,粮荒和抗议活动几乎每天都在上演。

  在此情况下,麦克阿瑟只能期望美国政府施以援手解决危机。他在晚年的回忆录中提到:“面对国会众议院拨款委员会的质疑,我向美国国会做出解释:现代战争的胜利并非完全靠战场上的胜利。必须有一种彻底的精神改革,使它不仅能支配失败的一代,而且还要对下一代施加优势影响。……在这种情况下切断日本的救济供应会引起无数日本人的饥饿,而饥饿产生着大规模的不安、骚动和暴力行为。给我面包或是给我子弹。”

  在麦克阿瑟的游说之下,美国政府将原本适用于德国的占领区政府救济基金款项也同样适用于日本。在该款项的支持下,1946年1月26日,第一艘载有1,000吨面粉的运粮船驶入东京港,战后日本的粮食进口由此开启。3月17日,有关方面宣布,由美国进口的8,000吨面粉和1,700吨加利福尼亚大米将于当月下旬到岸。1946年5月,在战后日本饥荒最严重的时刻,从美国进口的19,785吨稻米运抵东京,按照美国人的估算,如果平均每天消费1,363吨,这会供东京市民消费14.5天。8月,美国向日本投放213,314吨粮食,9月份投放181,662吨粮食。可以说,东京居民从1946年5月至10月,特别是从6月到9月的四个月,是靠美国当局发放的进口粮维持生存的。除粮食外,美国的援助还包括与粮食生产相关的器械、原料、医药品等。

  除了美国政府的活动之外,1946年美国13个宗教、劳工团体组成的亚洲救济联盟(Licensed Agency for Relief in Asia, LARA)在占领区政府救济基金的帮助下向日本民众提供乳酪、大米、小麦、罐头、衣服、药品等生活必需物资,累计价值达到当时价格的400亿日元。该组织还特别给中小学生送来食品,使日本能在战后很快实行全国城市小学生的课间定食制度。可以说,在当时3,600多所学校的290万学生中,有许多是靠亚洲救济联盟的食品援助渡过难关的。

  基于美国单独占领日本的事实和美国在远东委员会的主导地位,此时远东委员会支持美国政府对日本的粮食救济政策,并发表公告:1.救济的目标是阻止饥荒和疾病的蔓延,稳定日本国内的秩序,进而保障占领军的安全,实现有效占领;2.最高司令官应向日本人民阐明,他不承担任何改善日本人民生活水平的责任,同时日本人民生活水平的改善要彻底废除军国主义,将人力和自然资源用于和平发展,以及与占领军的合作;3.日本政府应避免大幅的经济衰退,公平公正分配救济物资并尽可能扩大生产,如果他们无法做到,最高司令官可以在适当时机督促他们;4.最高司令官为了限制日本进口,采用可行的措施实现国内资源的有效利用,这种措施包括生产和价格管制、定量配给、黑市管控、财政金融管控;5.当日本人通过自身努力无法阻止饥荒和疾病的蔓延并危及占领军的安全时,才被允许进口物资。进口的粮食仅仅用于满足日本民众的最低需求,作为国内粮食生产的补充,阻止疾病和动乱的发生,保障占领的顺利推进。

  占领当局认为,粮食问题是实现日本民主化、非军事化和经济复苏的关键,填饱肚子后带来的经济和社会稳定,也是开展民主化改革的前提。但美国人的最终目标并非着眼于解决粮食问题,而是要降低美国的占领成本,减轻美国纳税人的负担,因此,实现日本经济的自立迫在眉睫。随着冷战的爆发和远东委员会内部的分裂,民主化和非军事化改造让位于经济复兴成为美国占领政策的主要目标。基于此,1947年后的粮食援助被纳入复兴日本经济的框架之下。同时,1948年美国在占领区政府救济基金的基础上,又增加了占领区经济复兴基金(Economic Rehabilitation in Occupied Areas, EROA)的复兴援助。麦克阿瑟在1948年发表的声明中指出,美国改造日本的目标是重建日本的工业基础,让日本进口原材料、资源和农产品,出口工业制成品。换言之,只有日本经济实现复兴,美日贸易才能恢复,日本才能大量购买美国的粮食。此外,1949年占领当局颁布解除对日本接受亚洲救济联盟(LARA)提供救济物资和配给制度的限制指令,要求日本政府应当尽快分配完毕所有的救济物资。这些行为都是在粮食领域跟进美国占领政策转变的表现。

  值得指出的是,占领区政府救济基金以及后期的经济复兴基金的实质是政府信贷,制定信贷用途计划由占领当局最高司令部负责。1947年2月24日,麦克阿瑟向美国国会发出通报,指出美国的援助并非慈善行为,而是日本的债务,它不过是在美国放宽禁止日本同各国进行贸易往来的限制之前,日本获得生存所必需的物资的手段。但不管怎样,对日本而言,美国的援助确实是有力的强心剂。

  总体来看,粮食占日本整个援助性进口的60%,美国供给的粮食占战后前三年日本总进口量的一半以上。美国人的粮食援助缓解和缩短了日本人的苦难期,也产生了其他方面的影响。从后来的历史演变来看,这种影响体现在美式饮食文化和生活方式在日本的推广。战后初期,日本民众对本国政府失去信任,他们目睹的是美国人在向日本输送救济粮和生活物资,由此而加深了同美军和美国文化的亲近感。据战败初期的民意调查,从整体上看,有61%的日本民众表示“理解美国人”,只有25%的人表示“不能理解”。与此同时,战后初期的日本民众形成了对美式火腿和面包的崇拜,这些象征着西式的美食成为战后初期饥肠辘辘的日本人老少皆宜的食品。除此之外,玉米、大豆粉、脱脂奶粉、干豆、罐头食品等美式食品也在日本落户。日本人的饮食结构进一步西化,面包和面食的比重进一步增加。随着日本经济的起飞和民众生活水平的提升,这种结构不断得到强化。

  除此以外,在美国占领当局看来,粮食危机是造成社会动乱的最重要原因之一,“健康的民主制度不能建立在饥饿的基础之上,饥荒容易导致政府的垮台,导致极端主义的滋生和蔓延”,因此,当务之急是解决粮食短缺与由此造成的经济混乱。占领当局呼吁和鼓励日本农民扩大农业生产,并将农产品投放市场,但基于农民惜售和囤积的态度,占领当局不得不开展粮食强征,采取软硬兼施的做法,即在外部推行粮食援助这一“胡萝卜政策”的同时,在日本内部实行了强制征购粮食的“大棒政策”,以此来实施对日本的粮食管控。

  1946年2月,在美国占领当局的引导下,日本政府颁布了《紧急粮食法案》,规定征收农民的粮食来充公,满足城市居民的需要。该法案的颁布和实施标志着日本政府开始在粮食救济方面发挥积极主动的作用。农民除了来年的种子和当年家庭需要之外,其余的粮食要全部上交。从农民手中征收的粮食由国营公司负责储存、运输、加工和销售,而美国占领当局则监督粮食的分配。当年2月间,从北海道的农民手中征集的粮食达到49,093石(1石等于5.12蒲式耳)。1948年7月,日本又实施了《确保粮食临时措施法》,对农民实行所谓的“强制征购”政策,对粮食实行低价格统购统销。比如1949年,政府收购150公斤大米的价格为4,348日元,而农民的平均生产费用是每150公斤5,020日元,农民的收入入不敷出。政府为了强制农民低价出售粮食,甚至出动美国占领军的吉普车,凭借其权威进行所谓“吉普征粮”。显然,美国占领当局和日本政府以牺牲日本农民的利益来优先满足城市的粮食消费,而征粮运动似乎也达到了美国当局的期望。征收稻米的规模从1947年的67%增加到1948的90%。在美国人看来,大量稻米的到来减少了城市居民对黑市市场的依赖,减小了日本的通货膨胀压力,进而实现人心稳定和社会安定。强制征粮政策一直持续到1952年,对战后初期满足日本城市居民的粮食需要发挥了巨大作用。

  强制征粮政策实际上是战时日本粮食政策的延续。在战争期间,由于粮食供应紧张,日本于1942年制定了《粮食管理法》,政府直接管制粮食的收购和配给,以防止粮食严重不足而出现饿殍遍地的景象。战后初期,由于粮食危机加剧,国家直接统制粮食的管理制度一度得到强化。粮食政策仍是保护普通消费者的政策,但这一政策是以牺牲生产者──农民的利益为代价的。1945—1950年,强制征购的粮食比重占生产量的40%—50%,有时连农民的口粮都被迫交出。此外,在战后初期,农产品的低价政策在工农产品之间形成了极不合理的比价,政府的收购价格远远不能弥补生产的支出费用,农业生产入不敷出。为了进行正常的农业生产,农民不得不降低自己的生活费用,或以外出劳动来弥补农业生产的亏损。低价政策不仅使日本农民承受了巨大的负担,而且严重影响了农业扩大再生产的正常进行。从宏观结构来看,这种对日本农民的强硬政策受制于日本总体的经济环境,日本经济状况过于糟糕,它的农业和粮食生产也受到了极大的影响。

  朝鲜战争爆发后,为解决粮食短缺的问题,美国占领当局以及日本政府开始强化粮食增产政策。增产粮食除保障粮食安全的考虑之外,也是为了减少进口粮食的费用,从而节约外汇。1950年以后,日本曾经多次实施粮食增产政策,发布粮食增产5年计划,农地开发和改良方面的预算额增加了4倍,由1949年的69亿日元增至1953年的274亿日元。同期,日本设立农林渔业金融公库,作为政府金融机构,开启财政资金的长期低利融资。这样,以土地改良资金为中心,很多资金流入农村,极大地促进了粮食增产。

  1955年,日本经济已经恢复到战前正常水平,下一个目标是使经济和社会现代化,以期赶上先进的工业化国家。然而,日本面临一个尴尬的事实,即日本经济恢复并进入一个快速发展阶段,但粮食自给率却在不断下降。  

  二、 日本经济复苏后美国对日本的粮食倾销

  经过美国占领当局和日本政府的共同努力,到了20世纪50年代初期,日本的农业生产已经恢复到战前水平,粮食供应状况有了初步的好转。但是,美国的粮食巨头和跨国粮商却出现了农业生产过剩状况。这使得美国政府急欲兜售其国内过剩的农产品,为国库聚财。农业发展与当时的执政者有着密不可分的利益锁链关系。50年代美国政府制定的政策很大程度上取决于农业集团的利益驱动:“1948年,杜鲁门仅仅依靠农业集团的支持即当选为总统;1952年,艾森豪威尔也是由于得到农业集团的投票而获得多数。在1953年4月18日的《国家报》中,戈登·罗斯写道:‘中西部的北部麦农决定了1954年国会趋向共和党人还是趋向民主党人的方向’。”虽然美国政府尝试各种方法以消化国内过剩的农产品,但是他们发现仅仅依靠自己的力量是不够的。因此,按照美国农业部和跨国粮商的意见,解决美国粮食生产过剩的唯一办法是让外国人也以美国人的方式来吃饭。按照一位美国农业专家的话来说:“一种使千百万吃米饭的亚洲人开始吃面包的全球经济,可以吸收美国取之不竭的小麦生产。”而1954年美国国会表决通过并由艾森豪威尔总统签署生效的480号公法,成为美国推销剩余粮食的有效工具。

  在美国的改革与帮助下,日本的农业在20世纪50年代初开始复苏并向自给自足的方向迈进。“这一时期大米产量由1946年曾下降到600万吨的产量恢复到接近1,000万吨,小麦由79万吨恢复到近200万吨,大麦由60万吨恢复到150万吨,裸麦由50万吨恢复到150万吨。”被战争破坏的麦类生产能力已经恢复,实行日本全国麦类自给的条件业已成熟。但是,日本政府于1952年6月21日取消了麦类统制,并于同年10月2日内阁决定进口美国共同安全署(Mutual Security Agency, MSA)援助的小麦20万吨。可以看出,这个决定并不是出自日本国民的意愿而是根据美国大垄断资本甚至美国政府的意志而做出的。尽管此时美日之间尚未就480号公法达成任何协议,但考虑到战后的国际格局与美日之间的特殊关系,这一切也就不难理解了。因为按照美国人的想法,日本农作物的丰收和粮食自给会使日本减少正常的商业进口,有损美日农产品贸易。50年代初期时,美国已经看出这一时期日本的大米可以达到自给。对日本能够自给的大米,美国不可能再迫使其进口。于是,美国一方面趁日本国内麦类自给体系尚未形成就对其渗透和破坏,另一方面策划让日本人更多地进食面食。这两点都符合小麦过剩的美国的经济诉求。不管怎样都要让日本人吃面食,资本的这种推动力量是非常强烈的。

  仅仅在1954年,日本粮食进口占其所有进口的比重就达26%,大米进口比率是13.6%,大麦是38%。当年,日本进口了价值6.43亿美元、规模达590万公吨(1公吨=1,000公斤)的粮食,其中小麦进口价值达到4.2亿美元,规模超过362万公吨。1954年是美国粮食援助的转折点,因为480号公法标志着美国对外粮食援助正式形成一种机制。而出于开拓日本粮食市场的长远考虑,也基于冷战战略的需要,美国同样希望将它对日本的粮食援助建立一套有效的机制,并使这种机制长期化、合法化。为此,1955年5月31日,在美国的诱导下,美日达成第一个480号公法协议。按照该协议,美国同意将价值8,500万美元包括小麦、稻米、大麦在内的农产品出口到日本,日本不需动用宝贵的外汇或美元结算来购买,只需以日元支付给美国,而美国出售农产品所得的30%的日元用于修建美国军事基地、美日富布莱特学者交流项目、开发日本农产品市场,以及在日本境外购买美国所需的物资。此外,70%的日元贷款给日本政府用于水力发电、水利建设和农业发展项目。而日本必须保证购买优惠的美国粮食不会干扰美日之间正常的商业贸易,并且随着消费量的增加会继续扩大购买美国的粮食。此后连续几年,美日达成多个480号公法协议,为了使日本购买美国的农产品更为方便,同时为了日本经济发展的资金积累,日本只用日元支付,不需要动用外汇支付。

  如果说1955年美国将日元贷款给日本政府主要用于农业项目,那么从1956年开始,美国售粮所得的日元贷款更多集中在工业发展方面,用于沿东京湾开发工业用地、改善港口仓储设施、开办化学化工企业、促进电力发展、发展畜牧业。美国政府明确规定,未来美国所得的日元主要用于日本的高速公路建设、扩大铁路运力、改善卫生设施、公共住房建设、水力发电等。此外,一部分日元贷款用于日本政府基金,资助中小企业和私人企业成长壮大。

  针对美国的粮食援助,日本内部意见不一。一种观点认为,美国出于自身利益向日本倾销,不考虑日本农业的现状,大量的进口会影响日本农业生产;另一种观点则反对美国获得的日元过多用于军事和防务支出,认为这些资金应该投入农业发展,以减少粮食进口的成本,改善日本的外汇短缺局面。面对国内的各种争论,日本政府不得不在国内各派势力之间做出协调,不得不在保护本国农业与获得剩余美国粮食和构建美日同盟之间取得平衡。

  但从美国政府的规定可以看出,美国不希望日本做到粮食完全自给自足,因为这样只会堵塞美国粮食的销路,日本应该发挥比较优势,大力发展工业,提高国民收入,从而在粮食和农业方面依赖美国的供应。而大力发展畜牧业,一方面可以改善普通民众的生活水平,另一方面会消耗掉美国过剩的粮食储备,从而实现美日双赢的局面。实际上,早在1946年1月,为解决国内的粮食危机,日本就从美国进口了1,000吨面粉, 2月11日,“盟总”允许日本进口200万吨面粉,这已经使美国悄然间推开了日本粮食进口的大门。为了让日本国民吃面食,美国设立“饮食改善协会”,不仅促使日本在1952年撤消了对麦类的统制,在这一年还通过了《营养改善法》。动员全日本的营养师、生活改良普及员、学者、研究人员,利用所有的宣传机器并利用学校的教育来大肆宣扬“营养改善”。这种营养改善的宣传称:“日本人的米饭是一种需要经过烧煮后才能吃的、极不合理的、处于落后阶段的饮食形式,不如可以贮藏的面粉食物”,并且,“吃米饭头脑会变得迟钝,容易得癌症之类的非科学的迷信说法,通过专家的教说,浸透于国民之中。传统的饮食是落后的,西方的饮食款式是进步的,这种惊人的错觉在日本国民中渗透着。”在对日本学校配食的过程中,开始大量导入面类制品。“1952年,日本所有的小学进行对面粉的半额补助。1956年,根据签发的《有关美国过剩农产品的日美协定书》等文件,学校配食用接受‘赠予’的面粉和牛奶。”美国还派人安排学校食堂的食谱,培训面包师。同样在1956年,美日达成协议,在日本小学开展学校午餐项目,美国提供10万吨的小麦和7, 500吨全脂奶粉,总价值达1,500万美元。同时,日本政府也配套提供部分食物。按照这一协议,740万日本儿童首先“获益”,在此基础上逐步推广,使更多的日本儿童享用到美国的粮食。美国的意图显然是从小就改变日本人的饮食结构,进而改变饮食消费习惯,为美国粮食消费培养未来的顾客。

  与此同时,小麦的国际价格和日本国内价格对比也发生了变化。1952年5月,国际市场60公斤小麦的价格为2,250日元,国内价格为1,930日元,国际价格高于国内价格。1953年2月,由于美国的小麦大量过剩,国际市场价格降到1,960日元,日本国内价格为1,972日元,两者大体相等。但到了1954年1月,国际市场价格继续下降到1,630日元,日本国内价格却上升到2,068日元,国内价格大大高于国际价格。在这种背景下,日本政府改变了农业政策,自1955年起从提高谷物自给率改为依靠进口,依靠美国生产的小麦。同时,为了阻止日本国内麦类达到自给,日本政府甚至采取了降低日本国内麦子收购价格的手段。以小麦的情况来看,20世纪40年代末麦价约为米价的70%,50年代初期降为60%,50年代末期又降为50%(见表1)。

  一方面压低麦价,以压制农民想要把小麦发展到国内自给的愿望;另一方面制定营养改善法,奖励国民吃面食,扩大对小麦的需求。随着面食的增加,40年代末小麦进口量就达100万吨,到了50年代,小麦进口更扩大到200多万吨。1955年,日本稻谷大丰收,粮价下跌,“消费者最满意”的年头出现了。日本主要经济指标都超过了战前最高生产水平。由于农业生产关系的变革以及整个国民经济的恢复和发展,农业生产出现了新局面。但是,1955年之后,日本工业生产的高速增长,使农业相形见绌,远不能适应整个国民经济发展的需要。

  在日本人的温饱问题解决后,基于对肉类消费的需求越来越强烈,美国农业部官员认为,如果推动日本消费者对肉、蛋、奶的需求,那么他们对美国饲料粮特别是玉米的需求也会相应地增加。美国需要为国内剩余的玉米打开销路,这一点对美国玉米种植业协会而言更为突出。当该协会成员向海外客户推销美国谷物时,焦点集中在家畜使用方面。玉米、高粱和麦类是外国农民喂养牛、猪、家禽和其他家畜的饲料,所以,协会希望通过增加喂养家畜的数量,增加消费者对家畜产品的需求,最终增加对谷物的需求。

  按照美国政府的规划,美国主管对外援助的机构——国际合作署倡议发起新的美日农业项目,资助日本农业人员赴美参观考察,派遣美国专家赴日进行技术指导,重点发展日本畜牧业,以此增加日本农民的收入,更重要的是,增加日本饮食中的动物蛋白营养,使日本饮食的动物蛋白比例在短时间内达到美国水平的19%,英国水平的28%。同时,帮助日本改善肉类、奶类的加工、储藏、包装设施,拓宽销售渠道,以便更多的日本普通民众能消费得起“高级食物”。

  为此,美国政府、美国谷物协会、美国玉米种植业协会联合发起了“生猪空运日本”的行动。1959年,日本本州地区遭遇台风袭击之后,当地的生猪产业遭到重创。特别是本州地区的山梨县,养猪业受到极大的影响。但台风的袭击无疑为美国打开日本市场、推销本国玉米提供了机遇。爱荷华州是美国最大的玉米州,该州玉米种植业协会主席罗斯科·马斯顿(Roscoe Marsden)收集了该州农民捐献的35头饲料种猪,这些猪在美国空军的协助下,搭载军方的军用运输机,并借助于特殊的板条箱,跨越太平洋抵达日本。为配合生猪空运行动,美国政府特地从政府的粮食储备中拨出60,000蒲式耳(1蒲式耳相当于35.2公升)的玉米。这些生猪到达日本后,美国农技专家在规划喂养场地、设计营养配比、提供高能量饲料、保障卫生防疫和改良屠宰方式等方面向日本农民亲自示范,并提供指导。

  美国提供的这批生猪属兰德瑞斯品种,而此前日本养的猪都是约克夏品种,因为腌肉型的兰德瑞斯产肉能力高而且长得快,所以引进这种品种猪以后,日本的本土猪很快被淘汰掉。随后,大白猪、汉布夏和迪罗库等这些以美国的玉米和高粱作为饲料、经过品种改良并由美国引进的猪的品种,在日本占据了支配地位。而日本本土的种猪则销声匿迹。谷物饲料来自美国,种猪同样来自美国,日本有识之士尖锐地批评日本的畜牧业发展是一种殖民地型的养殖方式。

  进入20世纪60年代,随着欧洲经济共同体的成立和发展,欧共体推动成员国之间的粮食贸易,对外实行高关税和配额设置来限制美国粮食的进入,这缩小了美国粮食的销路。为了维护本国农场主的利益,美国政府更加重视开拓远东市场,特别是经济开始复苏的日本市场。按照美国谷物协会主席欧文·纽林(Owen Newlin)的话说,“如果我们不帮助日本更有效地利用美国的粮食,那么,美国的海外市场也不会扩大”。因此,在生猪空运行动结束后,美国谷物协会在美国政府的支持下又开展了北海道饲养项目,即该协会与日本的农业合作伙伴在北海道建立围栏肥育的示范基地,向日本民众展示美国的奶制品和牛肉产品的生产过程,此项目为增加美国对日本的谷物出口、减少国内粮食过剩做出了新贡献。

  与此同时,美国谷物协会、玉米种植业协会利用美国政府的定向出口援助基金(Targeted Export Assistance, TEA)在日本各地设立家畜和饲料加工农场,提升美国粮食的新价值,开辟新的用途,如酿酒和制作工业品等,实现对美国谷物利用的最大化。在美国人的努力下,1965年日本成为美国粮食和饲料谷物最大的出口市场。

  除了要打开日本国内市场这一经济考量,美国给日本提供粮食援助的另一重要原因是政治和外交方面的考虑。冷战开始后,美国政府对日政策进行了重新评估,认为日本的战败在远东形成了权力真空,从而为美国和苏联的权力扩张提供了契机,也使得美苏的战略利益发生直接冲突。对美苏两国而言,控制远东的关键是控制日本,因为日本的地缘位置极其重要,同时日本的工业基础坚实实力雄厚人才众多。这一切都是美苏在冷战角力时能够用来增强己方优势的权力资源。如果美国能够调动日本参与对苏冷战,那么美国就会在两极对抗中占据优势。所以,在美苏冷战的大背景下,日本不可避免地被卷入冷战的竞争中。中央情报局在一份对日政策评估的报告中认为,日本尽管战败,但相比其邻国,日本在经济、政治、军事等方面的综合实力仍不可小觑,“谁控制了日本,谁就可以控制北太平洋的主航道,控制日本海和西太平洋的进出口通道,并控制从上海到海参崴的一系列远东主要港口”。苏联军队驻扎在库页岛和南萨哈林群岛,离日本只有咫尺之遥,在苏联看来,美国对日本的控制和美日结盟不仅威胁到苏联远东的安全,也威胁到苏联在该地区的行动自由。因此,基于日本重要的战略地位和雄厚的经济基础,美国特别看重日本在美国亚太战略和全球冷战战略中的重要地位,并将日本称作美国在亚太的“战略堡垒”。这种“看重”强调的是美国对日本的牢固控制,防范苏联对日本影响的扩大。因为“一旦苏联控制了日本,苏联会加强从堪察加半岛到库页岛的安全链,并利用日本发动对美国的攻击,美国从阿拉斯加到菲律宾的军事基地都会受到致命的威胁,并且苏联会利用日本独特的地理优势作为其南下战略的跳板”。

  在美国官方看来,日本不仅仅在战时情况下拥有重要的战略价值,“更重要的是,日本现在成为美国在远东与苏联社会主义阵营进行意识形态竞争、政治竞争的最重要的试验场”。美国同样需要借助日本来显示其冷战的决心和意志。这对美国在远东和亚洲的声誉至关重要,因为如果日本丢失,其他国家会认为美国既无能力也无意愿来践行承诺,以保护“自由独立”的国家免受苏联的“控制”,这样的后果无疑使苏联的计划得逞。对日本的粮食援助正是美国冷战遏制政策的重要工具之一。

  1945—1946年的饥荒笼罩着日本,许多美国官员并未参与粮食救济,面对饥荒无动于衷,“他们希望看到日本人大量饿死,以使日本人口规模下降到与日本资源相匹配的程度”。正如美国政府的指示所说:“日本必须为自己的苦难负责,必须自寻出路,美国没有义务做一些超出自身权限的事情。最高司令官不应当提供救济援助,除非在占领军的安全无法得到保障的情形之下。”但在日本民众持续不断的请求、抗议以及美国人日益害怕日本民众的抢粮暴动和共产主义扩大影响时,美国官员为稳固其统治才改变政策,出手相助。美国对日本的粮食援助,可以填饱日本民众饥饿的肚子,防止其拥护共产主义,稳定社会秩序,从而“铲除”共产主义在日本“滋生”的土壤。起初,美国的占领政策要实现两个目标:一是对日本进行改造,将日本变成一个和平、民主的国家;二是限制日本国内共产主义势力的发展。随着冷战的加剧,第二个目标越来越突出,在美国统治精英看来,“在日本像在欧洲一样,饥饿无助、对未来不抱希望的人们并不会对自由民主制度感兴趣,而是力图推翻这种制度”,因此,“日本经济的长期萧条会帮助其国内的共产党人和共产主义者获取权力,扩大影响力”,“而共产主义是饥饿、贫困和绝望的代名词”。美国外交官埃德温·克拉克(Edwin N.Clark)在给美国政府的信件中认为,美苏冷战的核心内容之一是对资源的争夺和控制,而在所有的资源中,最重要的是粮食,如果以苏联为首的共产主义集团获得充足的粮食保障,就会大大加强他们的经济实力和军事实力,同时,他们也可通过饥荒来扩大势力,使“自由世界”蒙羞。日本民众在战败后生活水平大大下降,国内粮食生产停滞不前,原料匮乏。日本战败后失去了所有的海外殖民地,而这些殖民地在日本战败前供应了日本粮食消费量的20%。数百万的日本人被遣返回国,无疑使日本原本不宽裕的粮食供应更捉襟见肘。在此情况下,美国向日本提供粮食援助,就可以获得日本民众的支持,安定日本社会,促使日本奉行亲美政策,站在苏联的对立面。

  同样,美国在战后对日本的民主化改造特别是农地改革中也体现着冷战的因素。美国“冷战之父”、时任国务院政策设计室主任的乔治·凯南,一方面主张美国对日本进行改造,实现日本社会的变革,但另一方面他又担心日本在进行改革时,苏联趁机扩大在日本的影响,这是美国所坚决反对的。因此,美国不允许各种改革导致日本传统社会的断裂。“激进的变革只会有利于苏联浑水摸鱼,并从中渔利”。凯南主张日本的改革要处理好变革与稳定的关系,变革是实现私有产权,稳定是实现日本社会的平稳过渡,这两点都是基于冷战因素的考虑。美国的这些考虑在麦克阿瑟的声明中表露无遗,他在1948年3月说道:“日本是远东最发达的国家,它对周边地区拥有着巨大的影响力。占领和改造日本对美国是一个千载难逢的机会,美国在远东和日本植入了‘民主的种子’。”通过土地改革,日本农民拥有私有财产权,在政治方面更加保守,使得共产主义在农村失去其存在和蔓延的土壤。

  从国际层面来看,美国对日本的粮食援助是美日共同防御和相互安全保障的重要组成部分。日本的国家安全和美国的亚太冷战战略通过美国对日本的粮食援助政策连结在一起。1951年美日签订了相互援助的《共同防御条约》,该条约的一项主要内容,就是美国向日本提供剩余小麦。1954年3月8日,在美国结束对日本的军事占领之后,美日两国签订了《相互安全保障法协定》(即《MSA协定》)。美国给予日本军事和经济援助,而日本必须承担一定的军事和政治义务。美日《相互安全保障法协定》是在《旧金山和约》《美日安全保障条约》《美日通商航海条约》等一系列条约的基础上进一步深化和扩大,是包括一系列军事、经济协定的总称。该协定共计四项,其中一项重要内容就是《购买农产品协定》。

  美日《相互安全保障法协定》在前言中开宗明义:“为了对付直接和间接侵略,日本必须负起自己的责任。”该协定规定:接受美国援助的日本“为了增进和维持本国的自卫能力和自由世界的防御力量,本国的政治和经济必须稳定,尽可能在本国的人力、资源、设施以及一般的经济情况允许之下,做出全面的贡献”,该协定还要求“必须加强自由世界的安全保障和集团的防御能力,为使自由世界各国具有防御能力,应尽速确立基于相互联系的具有实效的自助和相互援助方式”。日本虽然在1955年加入关税与贸易总协定,但可以通过自由贸易从美国或加拿大、澳大利亚等国进口粮食,以解决国内生产消费缺口。其根本原因就在于美国政府将对日出口剩余农产品与美日防务政策捆绑起来。在旧金山体制的安排下,这种相互援助使得日本必须购买美国的农产品,断绝与中国传统的经济联系并参加对中国的贸易禁运和经济战。本来,日本经济发展应该处理好与周边国家的关系,特别是与中国的关系,但日本政府追随美国的遏制政策,保持了日美的战略协调关系,换取政治和安全利益,却为此付出了高昂的经济代价。

  因此,在冷战竞争的情况下,美国开始扶植日本,并大力恢复日本经济,按照一位美国占领当局官员的话来说:“日本人应意识到美国的援助并不能解决所有的问题,要实现日本经济的复兴,主要应靠日本人自己的努力,如果他们将日本经济复兴看作自己的事,日本经济的发展会更快”。日本经济实现复兴,这是美日贸易恢复以及发展的前提条件,同样也是日本有能力大量购买美国农产品的基础。

  总体上,美国对日本的政策采取既防范又利用的两面手段。“防范”意味着美国害怕日本采取中立或对苏友好的态度,中央情报局在1948年美国远东政策的评估报告中认为,随着冷战的加剧,苏联可能会通过意识形态宣传、在日本国内扶持代理人、政治和军事高压、经济“渗透”等方面采取软硬兼施的措施迫使日本改变对苏联的看法。比如,苏联支持日本共产党鼓动工会制造大罢工,扰乱社会秩序,进而阻碍日本经济恢复。同时,苏联利用其在东北亚的丰富资源引诱日本,向日本开放其原料产地和市场,使日本获得经济利益,从而对日本施加影响。而日本在美苏之间可以左右逢源,在夹缝中扩大生存空间。“利用”意味着日本对美国有重要的战略价值。日本具备强大雄厚的工业潜力,拥有训练有素、高素质的人力资源,如果这些为美国所用,为美国在远东的冷战提供后勤支持,会使美国获得潜在的巨大动力,为此美国需要将日本的潜力激发出来。日本经济尽快恢复,实现经济自立,既有利于政治稳定,可以减轻美国的负担,继而击破苏联的“谎言”,使其意识形态宣传失效,又能促进远东地区的稳定和发展,使日本在东亚发挥稳定性作用。而为了实现日本的经济自立,美国在战后初期需要向日本提供援助和安全保障,其经济援助在1948年达到顶峰,而后逐年下降。

  对美国而言,“防范”和“利用”日本的最终目标是实现对日本的牢牢控制,强化美国在亚太地区的霸权。美国领导人认为,从长远来看,只要日本经济复兴和经济自立在美国的控制主导之下,日本就不会对美国安全构成挑战和威胁。而这种“牢牢控制”的方式之一是通过粮食援助和粮食贸易对日本施加影响,在日本民众生活水平提高之后,改变他们的饮食消费结构,进而改变日本的粮食生产结构。美国通过各种显性和隐性渗透的途径打开日本的农产品市场,侵蚀日本的粮食主权,从而强化日本对美国粮食的依赖。因此,日本经济复苏所付出的代价是牺牲日本农业,向美国开放国内农产品市场,使日本的粮食消费由面向国内市场转变为面向国际市场,扩大粮食进口从而扩大美国农产品市场的销路。  

  三、 美国粮食战略对日本粮食安全的影响

  美国军队在对日本进行单独占领后,通过农地改革以及参与一系列的社会运作,使得战后满目疮痍的日本社会从经济凋零、粮食短缺、社会阶级矛盾十分尖锐的局面逐步回归正常秩序,也为其之后的经济腾飞奠定了坚实的基础。但是,这也造成日本的粮食自给率连年下降,甚至威胁到了该国的粮食安全。利弊两面具体表现为以下几点。

  首先,缓解了战后初期日本严重的粮食危机。战后粮食危机给日本城乡居民生活带来了沉重的灾难。在美国的帮助下,日本通过占领区政府救济基金援助、农地改革等一系列措施,农业逐步恢复。例如,20世纪40年代末,日本农业已经恢复到战前的90%,50年代初就大体恢复到战前水平。粮食增产政策的直接效果是使农业生产迅速恢复。从农业生产总值来看,1951年即恢复到战前(1933—1935年平均)水平,1953年略有下降,1955年达到战前的1.3倍,平均年增长率为5%—6%。除养蚕业外,粮食、水果、蔬菜、畜产品等都大幅提升。1955年,水果、蔬菜达到战前的1.6倍,畜产品达到2.3倍。

  其次,改变了日本人的饮食结构与饮食习惯。随着经济的发展和收入水平的提高,日本民众要求改变过去以粮食为主的传统饮食构成,追求食品的营养价值和品种多样化。同时,经过《营养改善法》以及各种宣传,日本的饮食习惯及饮食文化也发生了巨大的变化。日本人的饮食逐渐从以米、鱼、大豆和蔬菜为主的传统食材变为以小麦、肉类、乳类为主的欧美化食材。日本家庭的餐桌上也由米饭、味噌汤、鱼类、咸菜等食物逐渐向面包、肉排的食物转变。由于吃面食比较方便,节省时间,特别是加工成快餐后更是如此,所以,西式饮食受到日本人的欢迎。西洋式的面包房、餐馆也逐渐增多。日本人的饮食习惯受到西方尤其是美国生活方式的巨大影响。

  从上面的图表中也可以看出,大米作为供给蛋白质来源呈逐年下降的趋势,而小麦、肉类以及牛奶却呈逐年上升的趋势。日本民众长期以大米为主食,人均消费的肉类和奶类等畜产品很有限,但到20世纪60年代,畜产品的人均销售和消费量从1955年的18.8公斤增加到32.2公斤。日本民众对畜产品消费需求的增加带动了饲养业和畜产业的发展,而饲养业的蓬勃发展进一步激发了粮食进口,强化了日本对美国粮食的依赖。当然,这种结果也是美国农业集团所乐见其成的。

  现阶段,大米在日本民众食物消费中的比重进一步下降。按照1961—1963年三年平均计算,日本人食用大米获得的热量为1,172千卡;按照2007—2009年三年平均计算,大米热量下降到593千卡,年均下降12.3千卡,年递增率-1.47%。由此可见,在大米食物量不断下降的过程中,日本国民大米营养在整个食物营养和植物性食物营养供给中趋于不断下降。

  再次,挤压了日本粮食的生存能力和发展空间。美国小麦的倾销使日本大米销量逐年下降,加上稻谷连年丰收,世界农产品过剩引发国际粮价下跌,自然冲击着日本市场。同时,美国对日本扩大麦类出口,导致日本的麦类作物彻底崩溃,致使其小麦进口量不断增加,以满足日益扩大的小麦消费市场。与此相对应,大米消费量不断缩小,产量也日渐萎缩。结果就是日本的小麦、大米甚至粮食自给率的下降。问题还不仅如此,“失去了麦子,就是失去了旱地的谷物、失去了水田复种和恢复生态循环的轮作”。这还关系到农业本身的存亡问题。战后日本的高速工业化和城市化,造成农业劳动力减少和耕地面积减少,进一步加剧了日本粮食对外依赖度。1973—1974年的全球粮食危机期间,日本对美国谷物和豆类的依存系数达到67%,由于同期的国内供应是消费量的38%,所以62%的谷物需求大多依靠从美国的进口。1972—1974年,日本国内年平均生产的谷物和豆类是13,165,000吨,而来自美国的谷物和豆类平均进口额就高达14,055,000吨。过分依赖进口对人口众多的日本而言风险很高。例如,1973年当全球粮食价格飙涨时,美国为确保本国的粮食供应,开始采取强硬手段限制粮食出口以控制粮食价格,从而对日本实行大豆禁运。日本因此遭受巨大打击,在国民中产生了恐慌。

  美国对日本的粮食援助使得美日两国在政治、经济等方面形成了相互依赖的关系。正像日本依赖从美国进口农产品,美国也依靠对日本出口粮食,但是日本的依赖程度大大高于美国的依赖程度。虽然世界贸易的发展和扩大削弱了美国利用粮食贸易在政治上对日本干预和讨价还价的能力,但如果美国要使用其粮食大棒,那就会使日本蒙受巨大损失。美国人推崇自由贸易,是想以此为手段打开别国的农产品市场,解决其国内的粮食过剩问题,但当世界出现粮食危机、粮食短缺时,美国基于国内政治的考虑,就会破坏自由贸易原则,率先禁止粮食出口,以满足本国民众的消费需求,并在国际上强化自身的粮食霸权。对粮食对外依赖度高的日本而言,不管国际粮食市场过剩还是短缺,都推崇自由贸易原则。但是,出于国内因素的原因,日本同样也对农业生产尤其是稻米生产进行高额补贴,并实行政策干预。因此,粮食问题不仅仅是简单的经济问题,同样是高度敏感的政治问题。民以食为天,粮食作为生存必需品和战略物资品,决定了粮食问题成为美日关系中最敏感和脆弱的问题。

  最后,历史惯性加剧了美日间的贸易摩擦。美日两国之间的贸易摩擦由来已久。长期以来,两国间的相互投资、投资项目经常出现不平衡,日本成为美国最大的债权国之一。在美国公众的压力下,美国政府不断向日本施压,要求日本增加进口。日本的农产品自由化,是在1961年的综合自由化路线下,主要是在同美国的交涉和关贸总协定(GATT)的谈判中进行的。二战后,日本农业政策的特点是适应工业发展需要。例如,1961年为了配合《国民收入倍增计划》的实施,日本政府制定了《农业基本法》,确定了农业现代化的政策目标,60年代末,为增加工业品出口,并迫于美国农产品贸易攻势,执行了一条所谓“有选择地扩大农业生产”的政策,放弃了杂谷、麦类、豆类等与美国进口农产品有竞争关系的粮食生产,直接导致了这些粮食品种自给率的急剧下降和整个粮食供求结构的严重失衡。1970年,日本政府实施了《综合农业政策》,确定要更多地进口农产品,加快农民非农化的过程。70年代大量进口农产品引起农业生产的急剧倒退。可见,日本粮食自给战略方针的选择和确定过程主要受到美国粮食政策的影响。

  长期以来,美国的粮食产量高居榜首,其农产品在国际市场上拥有强大的竞争力,美国人也凭借较强的科技实力和金融实力掌握着国际粮食贸易的定价权与话语权。大量的过剩粮食在海外市场销售,也成为美国实现贸易顺差、平衡国际收支的重要工具。而在美国农业利益集团看来,日本对其国内市场尤其是大米市场的保护,使得日本在美日贸易中拥有巨额顺差,进而损害了美国的利益。

  国际市场上的大米经常处于供过于求的局面,而美国更是大米库存严重积压。由于美国的主要竞争对手印度、泰国、越南等国采取低价政策促进出口,使得美国在大米贸易中的占比逐渐降低。同时,随着大米生产技术的不断进步,一些以大米为主食的亚太国家相继实现了大米的自给自足,进一步减少了美国在该地区的市场份额。在此压力之下,美国过剩的大米势必要强加给日本。一方面,日本的电子产品和工业品大量充斥着美国市场,另一方面,美国的大米却无法进入日本市场。为此,1986年9月,全美大米业者协会(Rice Millers’Association, RMA)向里根总统提交报告,要求敦促日本开放其大米市场。为此,美国政府多次向日本施压。日本政府对外面临美国的压力,对内则面临农民的压力和政治选票的需要,同时日本国内的稻米价格不菲,缺乏国际竞争力。而大米生产又是日本农业的核心之一,如果大米完全实现了自由贸易,将会严重冲击日本国内的农产品市场,并使日本农民的利益受损。基于此,日本政府不得不对大米实施保护政策。日本政府的这种立场使美国大为不满,加剧了美日双方的贸易摩擦。

  为了进一步迫使日本开放大米市场,美国不仅在双边层面向日本施压,而且将美日贸易摩擦诉诸国际多边机制。美国贸易代表在关贸总协定的会议上指出,日本通过财政补贴和价格支持等一系列方式维持着大米高价,从而刺激本来不具竞争优势的大米产业,并对大米的外来进口设置贸易壁垒,这违背了关贸总协定的原则。因此,美国强烈要求日本实行粮食自由贸易,取消对农产品进口的限制。否则,就将其视为违反关贸总协定的规定而提出起诉。因此,美日经济关系中日本的大米市场开放是一个敏感的话题。尽管日本市场已经占美国粮食出口的很大比重,但美国还是强烈要求日本开放其大米市场。大米贸易已不再是一个单纯的经济问题。 

  结语  

  二战结束后,美国出于政治、经济、人道主义等多重目的,从未停止过对日本的粮食输出。从战后初期的粮食援助,到美日《共同防御条约》,再到20世纪60年代美日安保条约的《经济协定》,在不同阶段根据国内外局势的变化,美国的政策侧重点有所调整。

  战后初期通过占领区政府救济基金的粮食援助,是美国对日粮食战略的基础。这种基础体现在经济和政治两个层面。在经济层面上,1949年之前,美国对日本首要关注的就是城市的粮食短缺。工人的食品开支减少,对工资增长的需求就会降低,这将大大缓解对经济发展的压力,但粮食短缺带来黑市价格的高涨,通胀严重,从而推高了日本的生产成本,使日本的出口产品缺乏竞争力,最终使日本无法获得足够的外汇购买粮食。在政治层面上,粮食问题是稳定日本经济的关键,如果无法解决日本的粮食问题,将极大危害其社会和政治稳定性,也不利于美国实现占领和改造日本的政治目标。此后,美国面临国内粮食过剩,将战败国日本作为重要的出口对象,特别是在1954—1955年,在480号公法的指引下,以美日共同推进“营养改善运动”的名义,通过官民并举、政商结合、战略与战术并用的方式,大力推动美国剩余粮食(包括做面包的小麦、做饲料的玉米,等等)的对日倾销。“对应不同的吃法,有着不同的自给率。而整个日本粮食自给率下降的过程,也是日本农业生产偏离了食物消费结构,无法适应消费结构变化的历史。”

  当今,全球极端天气频繁、耕地资源和水资源短缺对粮食生产构成不利影响,世界各国大力发展生物燃料,将玉米、大豆等农作物制成乙醇等供给工业消费,全球人口膨胀导致对粮食消费需求的不断扩大。日本的粮食自给率低,近几年徘徊在39%左右,这成为影响日本“国家粮食安全保障”的重大问题。

  通过以上梳理,本文尝试得出以下三点结论。一、像日本这样的农业资源短缺、但工业化城市化高度发达的国家,粮食自给率下降看似是必然结果,其实也是国内外因素共同作用所致。日本在进口粮食时更多依赖美国,这是美国长达几十年对日粮食战略留下的烙印。虽然美国实现粮食战略的手段因时而异,但扩大海外市场和粮食出口的经济目的一以贯之。在一定程度上,美国和日本在这种粮食关系中实现了互利共赢。一方面,日本缓解了战后的饥荒,保障了经济腾飞的基础,实现了政治秩序和社会稳定,并且使物价水平长期保持在一个相对较低的水平;另一方面,美国粮食积压的情况大为缓解,减轻了美国政府和纳税人的负担,维护了农场主的利益。二、粮食因素在建立、巩固和强化美日安全同盟方面起了重要作用。冷战时期,基于对抗苏联和社会主义阵营的考虑,美国需要借助日本推行遏制战略。对日粮食战略是促使美国与日本建立同盟关系的主要因素之一,更是日后巩固和强化美日同盟的“润滑剂”和“黏合剂”。冷战结束之后,由于共同敌人的消失,粮食问题成为美日关系产生摩擦的因素,尤其是在日本农产品市场开放方面,两国的纷争不断。三、粮食领域并不适合比较优势。经济学家一般将粮食看作普通的商品,因此,基于要素禀赋理论的观点,认为粮食领域适合比较优势。但从国际关系的角度来看,粮食又是一种战略物资,具有政治属性,因此很容易被某些大国当作外交博弈的武器,特别是在爆发全球性粮食危机的情况下,这种武器的威力会更加显著。基于这种考虑,日本并未完全接受美国的比较优势主张,在大量进口美国粮食的同时,也通过建立粮食储备、对外农业投资、海外“圈地”等措施来规避风险,进而保障自身的粮食安全。  

  注释从略。如需查阅或引用,请阅原文。

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姓名:徐振伟 工作单位:

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