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英国对1962年苏印米格-21战斗机交易的反应
2021年02月25日 10:34 来源:《世界历史》2020年第4期 作者:刘恒 字号
2021年02月25日 10:34
来源:《世界历史》2020年第4期 作者:刘恒

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  内容提要:1962年的苏印米格-21战斗机交易引起了英国和美国的高度关注。为了阻止印度购买米格-21战斗机,英国麦克米伦政府和美国肯尼迪政府试图以财政援助的方式向印度出售英制“闪电”战斗机,最后没有成功。在此过程中,与美国的冷战思维不同,英国主要致力于维护它在印度保留的以军事和商业为核心的帝国利益以及巩固英美关系,并且充分利用美国的冷战意识为其帝国利益服务。英国麦克米伦政府之所以甘愿冒着巨大的政治、财政与防务风险,同意优先向印度交付“闪电”战斗机,主要是为了避免破坏英美关系。然而,当美国的要求触及英国的底线,即可能在经济上危及它对外军售的商业利益、政治上动摇其英联邦领导地位时,英国麦克米伦政府的反应表明,英美关系固然重要,但以英联邦为核心的帝国利益才是英国外交政策之基石。苏印米格-21战斗机交易及其引发的多国外交互动并不是简单的东西方对抗事件,而是有着不局限于冷战的更为复杂的历史面相。其过程与结果表明,在南亚冷战态势升级的背景下,英国残存的帝国影响力日渐式微。

  关键词:英国麦克米伦政府 苏印关系 英印关系 米格-21战斗机

   作者简介:刘恒,云南大学政治学博士后、国际关系研究院/印度研究院助理研究员

  

  1962年5月2日,英国《每日邮报》(Daily Mail)披露一则重要消息:印度将从苏联购买米格-21(MIG-21)喷气式战斗机,并在苏联援助下批量生产。此消息一出,不仅在舆论界掀起轩然大波,而且引起英国与美国政府的密切关注。为了阻止印度购买米格-21战斗机,从1962年5月至7月,英国与美国试图以财政援助的方式向印度出售英制“闪电”(Lightning)战斗机,最后没有成功。一次看似寻常的军购活动,为何逐渐发展为重大的外交和政治事件,其中的缘由值得深思。

  关于美国和英国对苏印米格-21战斗机交易的反应,学术界目前只有个别学者予以关注,而且基本侧重于从南亚冷战的视角考察美国的政策,对英国的讨论相对薄弱。大卫·恩格曼(David Engerman)指出,米格-21战斗机交易和印度的国内政治密切相关,其背后是以国防部长克里希纳·梅农(Krishna Menon)为首的“亲苏派”与以财政部长莫拉尔吉·德赛(Morarji Desai)为首的“亲西方派”的政治角力;美国的政策主要是从其南亚冷战战略出发,同时又与印度的国内政治紧密交织。保罗·麦加尔(Paul McGarr)比较全面地梳理了美英试图阻止苏印米格-21 战斗机交易的历史过程,认为麦克米伦政府表面上答应肯尼迪向印度出售“闪电”战斗机,但“有意制造障碍”,提出要求美国增加财政援助和公开政治支持的条件,这种谨慎且保守的政策触怒了美国。麦加尔的著述是目前仅有的探讨英国对苏印米格-21战斗机交易反应的成果,但他主要着眼于英美关系,没有摆脱冷战的叙述框架,尤其是对一些核心问题缺乏深入讨论:麦克米伦政府为何对以财政援助方式出售战斗机如此抵触? 帝国利益、英美关系与南亚冷战,英国政策背后的种种动机孰主孰次,彼此之间又是什么关系?

  事实上,从英国角度来看,苏印米格-21战斗机交易并不是简单的东西方冷战问题,而是对它在南亚次大陆残存的帝国利益的冲击。从1947年南亚撤退至20世纪60年代初期,英国通过军售、军事训练和技术援助,对印度的国防建设仍然保留着帝国时期的巨大影响力。与美国从冷战角度看待米格交易不同,英国的反应却是着眼于如何维护它在印度的军事和商业利益以及巩固英美关系。本文在前辈学者研究成果的基础上,综合利用英国、美国与印度的解密档案及已刊文献,尝试将1962年苏印米格-21战斗机交易及其引发的英、美、印多边外交互动,置于后殖民时代英印关系史和英国对印军售史的视野下加以审视,以期深化学术界对这一问题的认识。

  一、麦克米伦政府在印度的战略目标

  1957 年1月10日,哈罗德·麦克米伦(Harold Macmillan)接替安东尼·艾登(Anthony Eden)出任英国首相。上台后,麦克米伦外交政策的首要任务是,修复因苏伊士运河危机而跌入谷底的英美关系,并借此恢复英国的世界大国地位和影响力。在英美围绕中东事务、核战略等问题抵牾不断、双边关系出现裂痕的情况下,麦克米伦政府致力于在其他国际事务上缓和与美国的关系,尤其是凭借其英联邦领导国的身份和影响力,向美国证明它是可靠的冷战盟友。

  南亚次大陆的印度是英国实现这一目标的重要地区,尤其是到肯尼迪就任美国总统后,麦克米伦政府进一步强化了对在南亚与美国合作的重视。肯尼迪执政后,提升了印度在美国冷战战略中的地位,开始向它提供大规模的经济援助,希望将它扶植为在亚洲遏制中国的主要国家。为了减轻财政负担和分担巴基斯坦方面的政治压力,肯尼迪非常看重与英国进行合作。英国联邦关系部官员观察说:“美国人似乎对我们在印度的影响力相当重视。”基于此,麦克米伦政府确立了在印度加强英美合作、联手遏制共产主义的战略目标。1960年初,外交部在题为《英美关系的将来》的报告中提出,充分利用英国在英联邦内的领导角色以及对第三世界国家的影响力,进一步巩固英美关系;从这个目标出发,要支持印度成为在亚洲“对抗中国的力量”。纵观整个麦克米伦与肯尼迪时期,两个案例最能说明维护英美关系在英国对印政策中的重要性:1962年10月中印边界冲突爆发后,很大程度上是为响应美国之要求,麦克米伦政府先后向印度承诺了价值近3000万英镑的军事援助;1963年11月,同样是迫于美国的压力,英国冒着巨大的军事和政治风险出动战斗机中队,联合美国与印度举行空军演习,以达到威慑中国的目的。

  那么,英国在南亚与美国合作的资本是什么呢? 由于1954年美巴建立军事同盟后,巴基斯坦逐渐在政治、军事和经济方面向美国靠拢,英国的影响力主要集中于印度。除了政治上是印度所属之英联邦领袖以外,还主要表现在两个方面。首先是经济方面。从印巴分治到60年代初,英国一直是印度最大的贸易伙伴,尤其是它私营经济最大的投资国,印度的茶业、矿业、石油加工业等主要是英国投资和控股。在1955—1956年印度进口与出口总额中,英国分别占27%与28%,是位列第二的美国的两倍。至1960—1961年,英国对印度的出口额虽被美国超过(英国占比20%,美国占比27%),但进口额仍远高于美国(英国占比27%,美国占比16%)。其次是国防领域。独立以后,印度和巴基斯坦的国防力量直接承袭英印帝国时期的军队。在巴基斯坦于1954年逐步改换美制装备后,印度的国防装备仍然以英制为主,其陆海空三军的军备建设基本依靠从英国的军购。具体而言是:陆军主战坦克为英制“百夫长”(Centurion)坦克;空军主力战斗机“猎人”(Hunter)、“堪培拉”(Canberra)与“蚊蚋”(Gnat)等皆是英式战斗机;海军则是清一色的英制军舰。不仅如此,印度军队的编制、训练、情报以及装备维护等,都离不开英国的指导和帮助,英印海军关系更是被印度学者形容为“同志般的感情”。概言之,英国凭借的是它殖民时期延续下来的帝国影响力。

  然而,自20世纪50年代中期冷战蔓延至南亚以来,美国与苏联在印度次大陆的角逐日益升级,使英国残存的帝国影响力受到较为强烈的冲击。就苏联而言,1955 年赫鲁晓夫(Nikita Khrushchev)与尼赫鲁(Jawaharlal Nehru)互访后,苏印关系尤其是经济援助和商贸往来迅速升温。从1956年到1959年,苏联与印度的贸易额从每年2000万英镑增加至6700万英镑;截至1960年,苏联向印度提供了1.09亿英镑的经济援助,主要集中在国营工业领域,以比莱钢铁厂(Bhilai Steel Plant)最具象征意义。经济关系的加强继而带动了苏印政治、军事与文化关系的全面发展。作为对苏联攻势的回应,从第二届艾森豪威尔政府开始,美国逐渐加大对印度的经济援助力度。在印度前两个五年经济计划期间(1951—1961年),美国承诺的经济援助高达约7.5亿英镑,外加价值4.55亿英镑的粮食援助,其规模远远超过英国(只有0.75亿英镑) 。美国的援助主要侧重于农业,它在印度制造业等私营工业中的投资亦显著增加。

  美苏影响力的上升引起了英国的担忧。对于美国,英国认为,美印关系加强对它的商业利益虽有好处,但要对这种趋势保持警惕。对于苏联,英国则主要从两个角度看待:一方面,在全球冷战的总态势下,英国亦谋求在南亚遏制共产主义,决意采取措施予以抵制,“尽一切所能维持并加强印度与西方的联系”;另一方面,与美国具有浓厚冷战对抗色彩的外交不同,英国政府认为,美国人夸大了共产主义对南亚的“威胁”。在英国决策者眼中,苏联影响力的上升,不仅仅意味着“铁幕”另一方的挑战,更是对其帝国利益的威胁。

  英国尤其介意的是印度在国防领域与苏联接近。20世纪50年代中期,由于巴基斯坦的国防力量在美国的援助下增强,尼赫鲁政府决定加大军购力度,确保对巴基斯坦的军事优势。出于减轻财政负担等考虑,印度本打算从苏联购买价格更便宜、交付更快的伊尔-28(IL-28)轰炸机。此举引起英国的高度重视。经艾登政府干预和施压,英国在飞机价格、交付时间等方面做出巨大让步,最终换来尼赫鲁放弃伊尔-28,选择了英制“堪培拉”轰炸机。60年代初,类似的事件再次发生。作为对中印边界领土争端升级的回应,印度政府着手巩固北部边境的防务,举措之一便是从苏联购买米-4(MI-4)直升机与安-12(AN-12)运输机。麦克米伦政府也曾考虑以英制飞机予以阻止,由于无法在价格和交付进度上同苏联竞争,加之直升机与运输机的军事和政治意义并不突出,英国最后采取了容忍的态度。与苏联的两次军购接触表明,印度在国防领域已有和英国拉开距离的苗头。随着美国和苏联影响力上升,尼赫鲁等印度领导人对英国“心理上的依赖逐渐下降”,致使印度的军购更多着眼于自身政治、防务与经济等更为现实的需求,而不再完全执念于与英国特殊的历史联系。

  英国对印度离心趋向的反应则表明,它显然不甘心任其发展。在英国领导人眼中,印度从苏联购买武器装备尤其是战斗机,具有战略、军事和经济等多方面的意义:首先,苏联可借此向印度国防“渗透”,继而全面扩大其影响力。这当中既有遏制苏联的冷战考量,也是为了维护英印空军的特殊关系。其次,它对英国的商业利益构成冲击。一直到20世纪60年代初,印度都是英国飞机出口(包括军用和民用)“最重要的市场”。1958—1961年,英国对印度军用飞机出口额高达5600万英镑,占其出口总额的20%。为此,英国官员称印度为飞机工业的“最佳顾客”。由此来看,具有多重重要意义的军售,可以说是后殖民时代英国在印度保留的帝国利益的象征。

  综上所述,及至麦克米伦时期,英国在印度的总体目标虽包含遏制苏联的冷战意识,但它更关心如何维护殖民时期保留下来的以军事和商业为核心的帝国利益,并以此为依托,保持与美国在南亚事务上的密切合作。在某种程度上,帝国利益与英美关系相辅相成:一方面,英印特殊的历史联系是英国对美国南亚政策施加影响的政治资本,借此表明它是美国在南亚遏制共产主义的可靠冷战盟友,进而实现修复和巩固英美关系的政治目标;另一方面,得益于美国对英国在其南亚冷战战略中的重视,英国能利用美国的财政资源,最大程度地维护它在印度的帝国利益。然而,这两大目标之间并非总是协调一致。迎合美国的冷战要求,有时意味着英国必须牺牲自身的政治、军事与经济利益。但是,当美国的要求触及其底线时,英国的政策选择表明,以英联邦为核心的帝国利益才是其外交政策之基石。1962年的苏印米格-21战斗机交易以及麦克米伦政府的反应便证明了这点。

    二、印度购买米格-21战斗机的考虑与英国釜底抽薪的盘算      

  从之前印度与苏联的两次接触可见, 1962年的米格-21战斗机交易并非偶发事件,只不过是20世纪50年代以来印度试图摆脱英帝国并向两个超级大国靠拢的延续。问题在于, 20世纪60年代初的印度空军实际上并不弱小,是“印度洋地区最强大的军事力量”。为何尼赫鲁政府要在1962年购买超音速战斗机? 又为何选择苏联的米格-21战斗机?

  已有史料表明,这一决定与印度对威胁和战略环境的判断有密切的关系。1961年,美国政府根据军事援助协定,向巴基斯坦提供了两个中队的F-104超音速战斗机,引起尼赫鲁政府的担忧。它认为,F-104使巴基斯坦空军获得对印度的“绝对优势”,若听之任之,那便是“愚蠢的”。为此,国防部和军方要求,印度必须拥有自己的超音速战斗机。同一时期,中印边界争端从政治争论升级为军事冲突,强化了尼赫鲁政府的安全焦虑,使它断定,印度的战略环境已经发生变化,随时面临“来自中国未知的威胁”,故而需要采取措施巩固北部边界的防务。

  20世纪60年代初的世界空军主要有美国的F-104、法国的“幻影”Ⅲ(Mirage Ⅲ)、苏联的米格-21以及英国的“闪电”等几大超音速战斗机型,米格-21战斗机之所以受到印度的青睐,既有军事和财政方面的考虑,同时也有政治原因。在印度领导人心中,购买战斗机主要看重的不是制式装备标准化等技术因素,而是价格、交付进度以及能否仿制。国防部对各型战斗机进行比较后认为,米格-21战斗机具备两大优势:第一,价格便宜,可使用卢比支付,能最大限度减轻军购带来的财政压力;第二,较之西方的尖端战斗机,米格-21战斗机构造相对简单,印度更容易仿制,而且苏联同意它在国内大批量生产,并供应零配件。国防部长梅农尤其强调发展军工业和提高武器装备自给自足能力的重要性,能够在许可证下仿制的苏制装备无疑成为他的首选。基于此,他极力主张购买米格-21战斗机并发展同苏联的军事关系。与之针锋相对的是,财政部长莫拉尔吉·德赛、驻美大使B.K.尼赫鲁(B.K.Nehru) 等亲西方的高层官员则试图阻止米格交易,要求从美国采购军事装备,军方将领也对米格-21战斗机的性能和贸然更换制式装备提出质疑。然而,凭借与尼赫鲁的亲密关系和高压政治手段,梅农比较顺利地主导并推动着米格交易的进行。此外,在中苏关系破裂以及中印关系因边界争端而趋于恶化的背景下,选择米格-21战斗机还有分裂中苏的政治考量。印度官员强调,购买米格战斗机在“政治上有利于和中国对抗”。以上可见,印度与苏联的米格-21战斗机交易,并不像尼赫鲁所言只是“纯粹的商业买卖”,而是带有较为浓厚的政治意味。

  无论印度出于什么动机购买米格-21战斗机,在全球冷战的总体态势下,任何与“铁幕”另一方的接触都可能被西方视为有倒向对立阵营的嫌疑,更何况是具有重要政治、军事与技术意义的超音速战斗机。正由于此,尼赫鲁没有料到的是,米格-21战斗机交易的谈判经媒体披露后,不仅在西方舆论界掀起轩然大波,而且引起英国和美国政府的高度关注,逐渐演变为一起被西方赋予重大政治意义的外交事件。

  面对苏联的再次挑战,英国自然不会无动于衷。与1956年的伊尔-28轰炸机交易事件类似,麦克米伦政府对米格-21战斗机交易的初始反应虽有冷战考量,但更关心如何维护它在印度的军事和政治利益。首先,鉴于印度空军使用的大部分是英制武器,英国担心苏联利用与印度军方接触的机会,窃取其军事装备尤其是电子设备的情报,而英国通常“不允许拥有‘秘密’(Secret)级别情报权限的人员前往‘铁幕’另一边”。其次,英国更在意的是,作为英联邦领袖以及印度国防装备的主要供应国,它理应享有“知情权”。尼赫鲁曾在1956年向艾登首相保证,若印度有意从苏联购买武器装备,将“和英国商讨”。显然,他并没有说到做到。获悉消息后,麦克米伦致信尼赫鲁,提醒他注意“1956 年的承诺”。当印度外交部秘书长R.K.尼赫鲁(R.K.Nehru)向英国驻印高级专员戈尔·布思(Paul Gore-Booth)表示,所谓“商讨”(consultation),只是指“解释印度决定的原因”,后者当即提出异议,强调它意味着“英联邦国家在决定之前应当提醒英国,而不是在决定之后通知”。显然,在麦克米伦政府眼中,印度从苏联购买战斗机首先是对英印特殊政治与军事关系的撼动。只不过,由于所涉米格战斗机数量很少(只有6 架),英国最初的基本态度是先“摸清情况”,而不是“强烈抗议”,更没有在第一时间研究如何阻止米格交易。

  与英国起初相对克制的反应不同,在大西洋彼岸,美国肯尼迪政府率先对苏印米格-21战斗机交易做出强烈反应,并对它赋予了东西方冷战的政治意义。1962年5月8日,美国驻印大使加尔布雷斯(John Kenneth Galbraith)向印度外交部递交照会,对印度有意购买苏式米格-21战斗机表示“严重关切”,因为“这看起来是美国支持印度的民用经济,使得苏联加强了军事地位”。他向国防部长梅农指出,印度以卢比购买战斗机,其性质等同于军事援助;美国不能允许印度既接受美国的经济援助,又接受苏联的军事援助。更重要的是,肯尼迪政府是从长远的战略和政治影响来看待米格交易,担心印度整个空军武器系统转向苏联模式后,政治上亦倒向东方阵营。源于上述担忧,美国决意阻止苏印米格-21战斗机交易。要实现此目标,只有以对等条件向印度出售西方的超音速战斗机。为此,加尔布雷斯向国务院提出两种对策:第一,由美国直接出售F-104战斗机;第二,由印度的传统装备供应国——英国出售“闪电”战斗机。两种方式都允许印度以优惠价格使用卢比支付,并达成生产许可证协议。

  政治顾虑使肯尼迪政府放弃了第一种方式。美国决策者担心,直接向印度供应F-104战斗机不仅将惹怒巴基斯坦,进而影响到它在当地的情报设施,国会也极可能以此为由削减对中立国家的援助计划。有鉴于此,美国认为第二种方式更为可行。在这个背景下,肯尼迪总统于1962年6月2日致信麦克米伦首相,请英国以“让印度人满意的条件”出售“闪电”战斗机。肯尼迪在信中强调,他对这个问题“非常重视”,并且深知麦克米伦政府的财政顾虑,承诺愿助英国一臂之力。

  肯尼迪的来信与提出的要求,强化了英国对苏印米格-21战斗机交易的重视。如前所述,麦克米伦政府在南亚的战略目标之一是,凭借它作为印度最大贸易伙伴和主要武器供应国的帝国影响力,在南亚冷战事务上保持与美国的密切合作。即便对美国的许多政策持有异议,但麦克米伦在回应时都极其谨慎,一般不会贸然反对。其实,对于肯尼迪强调的米格-21战斗机交易可能导致的“政治后果”,英国政府不以为然,认为美国人夸大了它对印度“政治倾向”转变造成的影响,但鉴于肯尼迪对印度赋予的战略意义及其对米格交易的重视,所以即使存在风险,也要尽全力配合。外交部在一份备忘录中指出:“要避免给美国人造成我们没有尽力帮忙的印象……如此可以让美国人放心,认为我们仍然在努力设法阻止印度购买俄国飞机。”戈尔·布思在给副手贝尔彻(R.H.Belcher)的信中写道:“……最开始,没有人对此事特别感兴趣,直到肯尼迪总统来信……一旦总统插手,便无法再拒绝。现在有一个‘米格委员会’,每个人都被肯尼迪总统的信所触动,非常想帮忙,虽然后果仍旧令人担忧。”

  除了避免破坏英美关系的政治考虑之外,从维护其帝国利益的立场出发,英国也有充分理由希望能阻止印度购买米格-21战斗机。首先,英国虽不像美国那样对米格交易本身赋予浓厚的冷战意味,但部分官员还是担心,印度可能在国防领域与英国脱离而转向苏联。戈尔·布思向伦敦指出,米格交易的短期后果“虽不等于世界末日”,但从长远来看,到装备更新换代之时,印度空军可能从英制装备全面转向苏制装备和技术,而且不排除印度的“倾向和行为”因此发生变化。其次,米格-21战斗机交易是对英国商业利益的打击,主要表现在两方面:第一,对印度的飞机出口或因此减少,航空部积极游说首相和其他部门支持出售“闪电”;第二,若美国国会削减经济援助而导致印度经济状况恶化,也不利于英国的商业利益。

  尽管有诸多响应美国建议的理由,但难以规避的政治障碍和防务困境使英国领导人对出售“闪电”战斗机持保留态度。就政治影响而言,麦克米伦政府有些投鼠忌器,对巴基斯坦的反应心存顾虑。于英国而言,巴基斯坦不仅是它在“中央条约组织”(CENTO)与“东南亚条约组织”(SEATO)内的军事盟友,而且是英联邦成员,出售“闪电”很可能导致英巴关系“急剧恶化”。英国驻巴基斯坦高级专员莫里斯·詹姆斯(Morrice James)提醒伦敦说,巴基斯坦将“情绪化地”而不是“理性地”看待西方向印度供应超音速战斗机,它对西方“盲目支持印度”由来已久的不满或因此爆发。

  从防务角度考虑,出售“闪电”遭到国防部的强烈抵制。此时英国可出售的“闪电”飞机有两种。型号:Mk.1型和Mk.2型。Mk.1型为正在皇家空军服役的装备,但即将退役,国防部断定印度不会接受;Mk.2型是下一阶段主要战斗机型,飞机制造公司原计划分批交付皇家空军。问题是,由于产能不足,如果将这批战斗机交付印度,皇家空军就不得不推迟装备的更新换代,英国自身的防务建设将因此滞后。军方强调,对前线空军力量的半点削弱都是“不可接受的”。麦克米伦政府也意识到,就性能和价格而言,“闪电”不具备很强的竞争力。

  在研究能否出售“闪电”的过程中,麦克米伦政府却打着自己的小算盘,即如何确保印度空军对英国的战斗机形成长期依赖。换句话说,英国的关注焦点不在米格交易本身,而是印度下一代战斗机能否继续采用英制发动机,进而保障它在印度空军和军用飞机市场的长远利益,而即便印度购买了“闪电”,也不足以实现这个目标。英国官员推测,印度之所以购买米格-21战斗机,与它陷入瓶颈的“风神”(HF-24)超音速战斗机研发项目有关。“风神”项目启动于1956年,最初使用的是英国布里斯托公司研发、受美国财政支持的“奥菲斯12(Orpheus 12)”型发动机,后来由于美国取消援助,尼赫鲁政府承受不起300万英镑的研发费用,致使项目搁置不前。在此背景下,印度尝试改换苏联的RD-9F型发动机。在米格交易谈判进行的同时,印度也试图寻求苏联对“风神”战斗机发动机的研发援助。

  与购买战斗机成品机相比,英国更担心印度引进并批量生产苏联的军用发动机。若如此,不仅会削弱它对印度军队的影响力,而且将使印度飞机工业最核心的技术被苏联主导。联邦关系部认为,这甚至要比巴基斯坦的抗议还要严重,即便以英巴关系进一步恶化为代价,也要阻止这种后果。所以,在麦克米伦政府看来,阻遏苏联最好的对策不是出售战斗机,而是继续支持印度研发因为财政原因而停产的“奥菲斯12”型发动机,并且由美国提供相应的财政援助。若能如此,即便印度购买米格-21战斗机,那也无关紧要。简而言之,英国的目标是要釜底抽薪,从源头上阻止苏联对印度国防和工业领域的“渗透”。基于以上考虑,在给肯尼迪的复信中,麦克米伦以产能和防务等原因为借口,告知出售“闪电”的种种困难,反而向肯尼迪建议,希望美国为“奥菲斯12”型发动机研发提供75%的财政支持,英国便可与印度达成研发协议,进而阻止苏联“在印度的工业和技术领域占有一席之地”。关于“奥菲斯12”型发动机的讨论表明,与美国从东西方冷战角度看待苏印米格-21战斗机交易不同,英国的目标则主要是既希望维护英美关系,又想要保护其帝国利益,而且它充分利用了美国的冷战意识,以最大程度地为其帝国利益服务。

    三、帝国利益与麦克米伦政府对财政援助的抵触   

  鉴于英国婉拒了美国的要求,肯尼迪政府一度试图说服法国向印度出售“幻影”战斗机。法国军工业此时也嗅到了其中的商机,并委派代理人在新德里进行活动。然而,法国政府虽肯定阻止印度购买苏式战斗机的重要性,但只愿意以一般性商业交易出售“幻影”,不同意印度以卢比或特惠条件购买。在这种情况下,肯尼迪不得不回过头再次请求英国的协助。

  前文已述,米格-21战斗机交易是在国防部长梅农的推动下进行的,而他又得到了苏联政府的大力支持。以特惠价格出售战斗机等武器装备,是冷战时期苏联向第三世界国家投射影响力的重要手段。具体到印度,除了与西方竞争的目的之外,苏联主要希望借此巩固梅农等“亲苏派”官员的地位,进而提升它对印度的军事和政治影响力。为实现此目标,在兜售米格战斗机的同时,莫斯科向驻新德里情报部门发出指示,“采取积极行动巩固梅农在印度的地位和个人声望”。

  苏联的行动以及对梅农由来已久的反感,强化了肯尼迪政府给米格-21战斗机交易赋予的冷战意义。早在20世纪50年代,美国政府就怀疑梅农有“共产主义倾向”,再加上他在殖民问题等国际事务上屡次和西方唱反调,加深了美国领导人对他的敌视。这种看法到了肯尼迪时期进一步强化。借用学者保罗·麦加尔的说法,英美决策者经常将梅农的“恶劣影响”认定为印度与西方的矛盾根源。基于以上认识,即便种种迹象显示,印度接受西方战斗机的可能性微乎其微,但肯尼迪政府仍不愿就此作罢,其外交政策与策略逐渐从扼杀米格交易转向针对以梅农为首的“亲苏集团”,重点宣示西方作为“替代性选择”的冷战意义。美国决策者坚信,米格交易是梅农“力量的检验”,而且“近乎成功”;英美的目的不是要印度接受“闪电”飞机,而是要给出代表西方同苏联竞争的“破坏性机会”(spoiling offer),加强印度政府内亲西方、反对米格交易的政治力量;即便尼赫鲁最后执意购买米格,相应的政治后果将会由梅农承担。为说动英国,肯尼迪一方面答应为“奥菲斯12”型发动机研发提供财政援助,另一方面则指出它不足以实现西方的冷战目标,反复强调“能与米格匹敌”的西方超音速战斗机所象征的政治意义。他甚至提出,愿意为填补英国的防务缺口提供任何“合理限度内的帮助”。苏印米格-21战斗机交易的政治意味因此愈加浓厚。

  面对肯尼迪如此坚决的态度,英国不得不再次研究出售“闪电”战斗机的可能性。1962年6月12日,在由首相麦克米伦、联邦关系大臣邓肯·桑迪斯(Duncan Sandys)与国防大臣哈罗德·沃特金森(Harold Watkinson)召开的会议上,英国领导人最终屈从于肯尼迪的压力,并接受了美国对米格交易性质的判断,认为它具有“极其重大的政治意义”。为此,皇家空军可以推迟列装“闪电”Mk.2型战斗机。可以说,为了配合美国的冷战目标,英国已是让步到极致。

  问题并没有就此结束。即使英国愿意牺牲自身防务,优先向印度交付“闪电”战斗机,但要想与苏联竞争,必然得通过财政援助等特惠方式,才有可能满足印度的要求。然而,在财政援助比例问题上,麦克米伦与肯尼迪迟迟没有形成一致意见:英国估算,出售一个中队(12架)的“闪电”战斗机以及相应辅助装备的价格大约是1020万英镑,它希望美国不仅承担战斗机全部或者至少75%的费用,并且按照之前所商定,为研发“奥菲斯12”型发动机提供75%的财政支持;美国虽然同意后者,但只愿担负战斗机中队一半的财政支出。

  麦克米伦政府很清楚,问题的关键不在于飞机的性能和价格,而是支付方式。具体而言,英国要么和苏联一样允许印度以卢比支付,要么直接将飞机送给印度。但无论哪种方式,都是麦克米伦政府极其抵触的,因为这不仅不能带来实际的经济收益,而且有违英国对英联邦军售政策的基本原则。

  就经济利益而言,以冻结卢比结算的方式遭到财政部的坚决反对。如果根据肯尼迪的提议,意味着英国必须承担大约500万英镑的财政支出,并且同意印度以冻结卢比支付。麦克米伦政府的基本设想是:鉴于英国每年在印度有大约125万英镑的政府支出,主要用于驻印高级专员公署办公和生活等各类费用;英印可达成政府间协议,印度以冻结卢比购买战斗机,并且允许英国使用所获卢比逐年冲抵这笔政府开支。然而财政部指出,对于印度而言,这种交易等于失去一笔外汇收入,它显然不会做这种“没有吸引力”的买卖。因此,以冻结卢比支付无法给英国带来任何实际收益。

  更为重要的顾虑是,以冻结卢比结算将开启一个“危险的先例”,即通过政府补贴出售或赠送战斗机。英国对英联邦和其他国家的武器出口,一直坚持外汇结算,拒绝购买国以当地货币支付或提供特惠贷款。在南亚次大陆,英国尤其注重对印度和巴基斯坦武器供应的政策平衡,“一般不借用或赠送装备给任何一方,但他们可以自由购买”。麦克米伦政府担心,如果允许印度以卢比购买战斗机而拒绝给其他英联邦成员和盟友同等的优惠待遇,其负面影响是“极其深远”的:经济上将打击英国的武器出口政策;政治上破坏它与英联邦成员尤其是巴基斯坦的关系。财政大臣向首相指出,问题核心不在于英国能否承受“闪电”交易本身的财政支出,而是这种交易将成为“一项危险的、代价巨大的新政策”。

  不仅财政部强烈反对,就连麦克米伦首相本人,也对以财政援助的方式出售“闪电”战斗机心存疑虑。在与肯尼迪的数次通信中,麦克米伦的想法一度有所倒退,只愿讨论“奥菲斯12”型发动机的研发,刻意回避出售“闪电”战斗机的问题。他还专门授意联邦关系大臣桑迪斯,不要和尼赫鲁讨论财政问题。麦克米伦1962年6月19日的日记充分表明,他从心底反对这笔交易。日记写道:“难处在于,我们承受不起给印度价值500万英镑的战斗机,后面还要给更多。他们也付不起,因为他们没有钱……美国人将支付(或者借)一半。即便如此,我们也真的不能这么做。此外,给印度这种礼物将会惹怒巴基斯坦人。”

  英国的政策至此陷入困境:一方面,阻止印度购买米格-21战斗机既符合它的冷战目标,又有巩固英美关系的政治意义,而且美国承诺援助“奥菲斯”发动机研发的商业利益诱惑亦是不菲;另一方面,就帝国政策而言,通过财政援助出售军用飞机存在着巨大的经济和政治风险,这是英国极力想要规避的。再加上肯尼迪只是笼统承诺将增加美国财政援助的比例,没有告知明确方案,在这种情况下,麦克米伦政府内部的抵制态度更加坚决。

    四、英国施压失败与交易尘埃落定  

  在围绕出售“闪电”战斗机的财政援助问题密切互动的同时,英国与美国还分别通过不同渠道和方式向尼赫鲁政府施压,要求印度延缓米格-21战斗机交易,至少给西方一个竞争的机会。

  就美国而言,肯尼迪政府采取了“胡萝卜加大棒”的两手策略。美国领导人一方面承诺,以卢比向印度出售9架C-130运输机,助其加强北部边境的防务;另一方面又向印度领导人暗示,米格交易将导致国会大规模削减经济援助。不过,出于对美巴关系的顾虑,美国大多数时候处于“幕后”,将劝阻的任务交给了英国。

  与美国不同,英国没有试图以经济援助为筹码迫使印度就范。这主要是因为,英国的经济援助规模远不及美国,无法转化成政治影响力。更为重要的是,作为印度最大的贸易伙伴,英国对它的年均出口额超过1亿英镑,私企投资更是高达数亿英镑。麦克米伦政府担心,若印度的收支状况因援助减少而进一步恶化,最终伤及英国自身的经济利益。

  英国更多凭借的是殖民时代建立并延续下来的特殊联系来劝阻印度。尼赫鲁政府购买米格战斗机的消息,引起了曾经的印度总督、此时已是英国国防参谋长蒙巴顿(Louis Mountbatten)的注意。在1956年的伊尔-28交易事件中,蒙巴顿的介入是促使尼赫鲁放弃苏式轰炸机的原因之一。同样的历史再次上演。获悉米格交易的消息后,蒙巴顿感到相当意外,他在给尼赫鲁的妹妹潘迪特夫人(Vijaya Lakshmi Pandit)的信中以惊讶的口吻写道:“发生了什么? 这是多么令人沮丧。”1962年6月14日,蒙巴顿给尼赫鲁写了一封“晓之以情”的信,恳请他三思而行。信中写道:“如果你现在购买俄国的飞机和发动机,我想这是一件非常令人伤心的事。我个人担心,我们两国在国防领域非常珍贵的联系将会终结,因为我们怎么能把最新机密提供给一个必然会有越来越多俄国技术人员的国家呢?”信的最后,蒙巴顿请求说:“但愿你现在挽救局势还不算太晚”。

  蒙巴顿去信第二天,英国联邦关系大臣桑迪斯亲赴新德里,打算当面劝止尼赫鲁。会谈过程表明,桑迪斯与尼赫鲁的谈话进行得非常艰难。桑迪斯强调两点:第一,印度政府在米格交易上“不够坦白”,英国与印度军队之间的特殊关系,使它有权力要求更多的“重视”和“信任”;第二,苏联进入印度国防系统将给英印军事合作蒙上阴影。桑迪斯要求,印度应该给西方一个同苏联竞争的机会。会谈气氛一度非常尴尬。他在给首相的电报中如是描述:“尼赫鲁显然不愿给予任何保证,没有答话。我们注视着彼此,很久都没有说话。”经过漫长的沉默后,尼赫鲁终于勉强答应,他愿意考虑英国的战斗机。桑迪斯据此判断,这次会谈虽不能让尼赫鲁放弃米格,但“至少得到一段短暂的喘息时间”。

  与此同时,印度政府内反对米格交易的官员不失时机地配合英美。印度总统拉达克里希南(Radhakrishnan)建议尼赫鲁将米格交易暂时搁置,并得到了财政部长德赛等人的大力支持。国际与国内的联合压力似乎起到了效果。据拉达克里希南向桑迪斯透露,美国和英国的反应“超出了尼赫鲁的预期”,使他“很可能找一个不失颜面的台阶下”。从1962年6月底到7月初,印度政府的公开讲话传达出类似的信息。德赛在谈话中告知桑迪斯,英国“不会再听到有关米格的更多消息”。更为明确的信号来自尼赫鲁本人。6月30日,尼赫鲁致信麦克米伦,表示可以派代表团前往伦敦,研究“闪电”战斗机在技术上是否适用于印度以及能否在印度仿制。

  英美的劝阻行动看似顺利,实则埋藏着许多隐性的矛盾和冲突。从英印关系角度来说,桑迪斯与尼赫鲁的对话不仅没有推动英国和印度达成谅解,反而加深了彼此之间的不满。虽然表面上答应暂缓米格交易,但印度对英美“多管闲事”非常反感,其官员强调,“印度拥有从它认为最合适的任何地方购买国防装备的自由”。对于英国,尼赫鲁则强烈怀疑它的动机,他在议会讲话时说:“他们(英国人)是商人,想卖商品,他们卖东西肯定是为了赚钱,很容易理解的是,他们想将这个行为继续下去,这样才能把商品处理掉给我们。”更为重要的是,尼赫鲁不愿意接受英美通过军事援助赠送的战斗机。反过来,桑迪斯也对苏印接近非常恼火,返回伦敦后即考虑采取强硬措施敲打印度,甚至重新评估英印关系。让桑迪斯愤怒的是,印度人不仅“带头在联合国和裁军大会上给英国添堵”,现在又购买米格飞机来讨好苏联,而且“竟然还继续在各个方面索要援助”。他在给戈尔·布思的信中写道:“真的不能让印度永远以为我们的善意是理所当然的,同时总是以牺牲我们为代价来讨好俄国人和非洲人”。恼羞成怒的桑迪斯一度想要以削减经济援助来“教训”印度,最后被其下属和财政部劝止。

  更让英国人尴尬的是,它能对印度施加的影响力相当有限。首先,虽然尼赫鲁曾私下向蒙巴顿表示,他更愿意购买英国的武器装备,但实际上,印度在物色超音速战斗机过程中,其政治领导人没有对英印特殊的军事关系表现出强烈的认同感,英国的“闪电”战斗机由于价格昂贵、交付周期过长而不在考虑之列。除了米格-21战斗机之外,部分官员和军方反倒是更青睐美国的F-104战斗机和法国的“幻影”战斗机。其次,残存的帝国影响力无法转化为强大的政治话语权。尽管英国充当了美国阻止米格交易的“马前卒”,但真正让印度忌惮的是“美元的力量”。尼赫鲁政府之所以有所犹豫,主要是担心美国以此为由削减甚至中止它非常依赖的经济援助,印度内阁为此“讨论了很久美国的反应”。尼赫鲁在写给印度驻美大使的信中承认,美国和“部分程度”英国的反应使得购买和制造米格“非常困难”。由此可见,在美苏围绕印度国防建设展开激烈争夺的态势下,英国的影响力日渐式微。吊诡之处在于,挑战不仅仅来自“铁幕”另一方,还有它最重要的冷战盟友。

  1962年7月7日,由空军少将兰詹·杜特(Ranjan Dutt)率领的印度军方五人代表团抵达伦敦,进行了为期大约两周的考察,其中包括一名试飞员。在此期间,代表团与英国空军、航空部、联邦关系部、国防部以及飞机制造商英国电气公司举行了数次会谈,并且试飞了“闪电”战机。然而,当印度表现出洽谈意向时,麦克米伦政府的反应不冷不热。如前所述,由于担心打破英联邦军售惯例,英国对以财政援助的方式出售“闪电”战斗机始终存疑。所以,对于和印度的会谈,麦克米伦政府确立的基本原则和策略是:尽可能拖延;只谈技术问题,不讨论财政问题。自始至终,英国真正关心的都不是战斗机交易本身,而是能否确保印度下一代战斗机使用英制发动机,从而保证它长远的军事和商业利益。麦克米伦首相甚至试图改变会谈的中心议题,从对“闪电”的评估转向重点讨论“奥菲斯”发动机的研发。他指示航空部大臣,鉴于英国已经得到美国支持“奥菲斯12 型”研发“令人满意的援助”,在会谈中要重点强调“风神”战斗机采用“奥菲斯12”型发动机的长远好处。这个指示既让航空部感到为难,又让受命只负责考察“闪电”战斗机性能等技术问题的印度代表无法接受。对于此次会谈,通常被认为“与梅农观点接近”的印度左翼周刊《联系》(Link)批评说:“英国对‘闪电’的立场极其模糊”,“考察或许最终将被证明毫无意义,除了拖延米格交易。

  代表团回国后,英印互动进入一个短暂的平静期,麦克米伦政府无法获悉印度对“闪电”的评估结果。由于试飞员对“闪电”的性能比较满意,英国决策者根据会谈情况猜测,印度对购买和仿制“闪电”以及研发“风神”都有兴趣。然而,这个判断错了。代表团的报告否定了“闪电”战斗机,主要理由是:结构过于复杂,不适合在印度批量生产。随后,尼赫鲁政府即考虑派官员前往苏联,系统考察米格-21战斗机的性能和仿制条件。更重要的是,随着与中国的边界矛盾日趋激化,印度领导人视中国为“长期的威胁”,认为采购战斗机一事不能再拖。军事需要和政治考虑加快了米格交易的谈判进程。1962年7月下旬,越来越多的迹象表明,印度购买米格-21战斗机已是板上钉钉之事。7月23日,财政部长德赛告诉美国驻印大使,“尼赫鲁出于‘中国与俄国方面’的考虑,非常倾向于米格”。同一天,铺天盖地的媒体报道称,“印度空军已经明确决定购买并批量生产米格飞机”。1962年8月,印度与苏联正式签署了米格-21战斗机交易的协定:苏联承诺分批交付12 架米格-21s型战斗机,并提供相应的技术援助、训练和生产许可证;交易总额约400万卢布,印度以卢比支付。

  确信米格交易尘埃落定后,美国与英国对出售“闪电”战斗机的态度也不再积极。7月27日,美国国务院指示驻印大使,要避免过于强烈地反对米格交易,以免美国过深卷入而难以抽身。肯尼迪写给麦克米伦的信也失去了支持出售“闪电”的热情,转而强调增加财政援助的种种难处。对此,英国决策者反而表现出极大的释然。首相私人秘书德朱略塔(Philip de Zulueta)在报告中指出,美国人已经“开始退缩”,这个结果是“令人满意的”。在此背景下,麦克米伦致信肯尼迪表示,已无必要进一步讨论“闪电”飞机的财政问题。与对出售“闪电”态度形成强烈反差的是,英国仍然对“奥菲斯12”型发动机念念不忘,认为“要尽一切努力”说服美国提供财政援助,防止印度的飞机工业和空军被苏联主导。至于最后结果如何,印度“风神”战斗机研发以及英印空军关系走向何方,则是后话了。

    结 语    

  1962年的苏印米格-21战斗机交易及其引发的英、美、印外交互动,在不同的叙述框架下,呈现出不同的历史面相。若以东西方冷战的视野看待,它是美英与苏联在印度国防领域角逐的缩影。以往的学术研究基本都遵循此框架。如果我们将目光聚焦于另一个重要参与国——英国,便会发现这种冷战叙事显得过于简单化。

  麦克米伦政府对苏印米格-21战斗机交易的反应,虽有遏制苏联的冷战意识,但更关心如何实现它在印度的两大战略目标,即维护殖民时期保留下来的帝国利益以及巩固英美关系。在研究如何以英制“闪电”战斗机阻止印度购买米格-21战斗机的过程中,与美国的冷战思维不同,英国主要致力于确保它在印度空军和军用飞机市场的长远军事和商业利益,并且充分利用美国的冷战意识为其帝国利益服务。麦克米伦政府之所以甘愿冒着巨大的政治、财政与防务风险,同意优先向印度交付“闪电”战斗机,很大程度上是为了迎合美国的冷战目标,避免破坏英美关系。但是,它并不会一味地逢迎美国。当肯尼迪的要求触及其底线,即可能在经济上危及它对外军售的商业利益、政治上动摇其英联邦领导地位时,麦克米伦政府的反应表明,英美关系固然重要,但以英联邦为核心的帝国利益才是英国外交政策之基石。由此观之, 1962年英美阻止苏印米格-21战斗机交易并不是简单的东西方冷战事件,而是有着更为复杂的历史面相。

  从后殖民时代英印关系的视角来看,苏印米格-21战斗机交易及其引发的多国外交互动还表明,在美苏南亚角逐的背景下,英国残存的帝国影响力日渐式微。无论尼赫鲁政府出于何种动机购买米格-21战斗机,它都反映出印度在具有重要意义的超音速战斗机领域开始和苏联接触,逐步与英国拉开距离,就连英国最为倚重的冷战盟友也在无形之中冲击着它在南亚次大陆的地位。对此,英国官员感慨道:“严格就实力和金钱而言,我们现在只是众多有影响力的国家之一,而且不是最有影响的”;“如果印度想要尽快得到某些重要的东西,最先去的不是英国,而是美国或者俄国。”20世纪60年代南亚冷战态势升级以及地缘政治格局的变动,使上述趋势进一步明朗化。1962年中印边界冲突后,受军事失败的刺激,尼赫鲁政府决心加快国防现代化进程,将国家的战略重心由经济向国防转移,并开始向美国、英国、苏联等国家寻求大规模的军事援助。由于财政实力有限以及英联邦的政治束缚,英国无法在军援规模上同美苏竞争,不得不将曾经对印度国防建设的主导性影响力拱手相让,最终在20世纪60年代中后期迎来“第二次帝国撤退”。  

  注释从略。

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姓名:刘恒 工作单位:

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