【作者简介】贾康，段爱群，财政部财政科学研究所。 

　　【内容提要】本文在讨论预算法的性质、法律定位和基本点之后，提出如下认识：首先，本次预算法的修改，基于预算公开透明、法制预算、完整和详细的特点等要求，在已有的草案中体现的多项进步，值得肯定和支持。其次，本着实事求是的原则，基于中国的国情和中国配套改革的渐进，预算法本次也只能采取有限修改的原则追求有限目标，包括通过授权立法的方式构建预算法律制度的多层次结构。再次，基于立法技术和基础研究方面的原因，修正案草案二审稿还存在一些可考虑的修正内容，特别是关于地方债的内容理应恢复一审稿的正面表述处理方式。本文还展开分析了国库的“经理”与“代理”两种表述之争。另外，提出了一些具体的修改建议。 

　　一、预算法性质、法律定位及其三个基本点 

　　(一)性质与法律定位。

　　作为现代国家基本特征的民主化、法治化，其“顶层设计”式的法律文本，是作为一国“根本大法”的宪法。其下，预算法又可称为“准宪法或第二宪法”，两者同是一国宪政的核心法律。宪政国家从来都是将预算规范首先纳入宪法之中，作为宪法的基本内容之一，并据此制定专门的预算法。预算调整的对象是政府体系预算资金的筹集和分配，内在地要求这种资金要具备“全口径”、全景图式地反映公民与政府之间的财力分配与财产配置关系——实质上这是公权主体“以政控财，以财行政”全流程中涉及纳税人(公民)和收税人(政府)的公共资源配置关系。作为国家各级政府的收支计划，预算体现国家对公共资源的统筹和支配能力，表明政府活动的范围、方向和重点。预算经过议会或立法机构(在我国为各级人民代表大会)批准后就具有法律意义和法律效力。显然，预算法作为现代国家公共财政制度的核心法律，是预算制度和财政分配体系的民主化、法治化以及预算取得国家权力机构的批准而成为法律提供行为规范和法律保障的。

　　(二)预算法的三个基本点。

　　公共财政预算的内在逻辑所决定的目标追求，是公众利益最大化，预算的安排既关系到国民收入、国民财富分配的优化和财产权的维护及其正面效应在市场经济中的可持续发挥，又关系到改善民生促进经济社会发展的方方面面，其“基石”或称基本点，至少有如下三项：

　　第一，以改善民生促进经济社会发展为基本目标。

　　第二，以促进财力分配优化为实现目标的基本方式。

　　第三，以各方权利的保障、财产权的维护为基本规则。

　　既然预算法立法精神的原点是从“人本主义”立场出发的改善民生及其可用资源的配置和权利保障，必然合乎逻辑地由民生改善目标而涉及民众的预算知情权、参与权和决策权，也包括社会福利权。其中参与决策权关系到预算的主体和预算权问题——公民的预算权是通过人大代表去行使，预算权是人民代表大会的法定职权，预算审查和监督制度则是人民代表大会制度的重要组成部分。知情权则涉及预算的公开和监督权的实现问题。所谓社会权概念下的社会福利权，包括和谐社会和小康社会的建设权和享受权——社会福利权的具体表现，主要是指政府通过预算执行而对义务教育、医疗卫生、养老、住房等社会保障事项履行支出责任、提供公共服务而带来的公民权益。

　　除了政府的预算支出安排外，政府的税收安排和税式支出，也与公民的收入和财富直接相关，影响和调节着社会财力与资源的分配。政府预算内含的权利保障实质是对社会公平正义与效率机制的维护。

　　把预算控制在宪政框架下，就约束了政府最核心的权力——在政府行政权当中，最重要的是政府执行预算的收支权力。所以预算法的权利界定、保障是公共事务和公共资源配置领域最根本的激励-约束机制，对于真正约束以行政权为代表的公权力，实现法治和民主，具有根本性的意义。

　　以上内容体现为预算法修改草案中的第1条、第2条、第4条和第11条、第41条。